Es war schon beachtlich, was da diesen Sommer aus dem Auswärtigen Amt verkündet wurde. Kurz bevor Verteidigungsministerin Ursula von der Leyen ihr Weißbuch zur Sicherheitspolitik und zur Zukunft der Bundeswehr vorlegte, kündigte das Außenamt die Neuauflage der Leitlinien Krisenengagement und Friedensförderung an. Man könnte meinen, dass die beiden Dokumente doch sehr ähnliche Themenbereiche behandeln und eigentlich in einem einzigen Konzept hätten münden können. Doch dem war nicht so – womöglich auch, weil zwischen den Ressorts nach wie vor eifersüchtig auf Kompetenzen geschielt wird.

„Sprachbarrieren“ zwischen Ministerien

Diplomaten, Soldaten und Entwicklungshelfer sprechen nicht die gleiche Sprache, wie es der damalige Entwicklungsminister Dirk Niebel (FDP) bei der Vorstellung eines gemeinsamen Konzeptes von Auswärtigem Amt sowie Verteidigungs- und Entwicklungsministerien zum Umgang mit fragilen Staaten schon 2012 desillusioniert attestiert hatte. Dabei verlangen die Herausforderungen einer komplexer werdenden Welt eine deutlich stärkere Vernetzung der Ressorts. Doch in der politischen Wirklichkeit scheitert die allzu oft an der Absicherung politischer Pfründe. Bereits erwähnter Entwicklungsminister Niebel forderte noch im Wahlkampf 2009 die Zusammenlegung von Außen- und Entwicklungsministerium. Eine Praxis, die sich etwa in den Niederlanden bewährt hat. Doch schon in den Koalitionsverhandlungen zwischen Union und Liberalen war davon keine Rede mehr, schließlich übernahm Niebel selbst den Ministerposten im Entwicklungsressort.

Zusammenarbeit erfolgt oft erst im Einsatzgebiet

Die mangelnde Bereitschaft zur Vernetzung, zu einem ganzheitlichen Ansatz der Sicherheitspolitik wird auch an anderer Stelle mehr als deutlich. Bei der Formulierung von Mandaten für Auslandseinsätze der Bundeswehr beschränken sich die Bundesregierungen auf den rein militärischen Teil dieser Missionen. Dabei findet sich die Binsenweisheit, dass Militär nur Zeit verschafft, die Probleme aber stets politisch gelöst werden müssen, inzwischen in fast jeder Sonntagsrede, die sich mit der Lösung von Krisen beschäftigt. Militär ist eben nur ein Werkzeug in der sicherheitspolitischen Werkzeugkiste.

Die nachhaltige Adressierung von Problemen erfordert das Zusammenwirken von diplomatischen, wirtschaftlichen, entwicklungspolitischen und – in manchen Fällen – auch militärischen Mitteln. Doch in den Ministerien wird vornehmlich der eigene Geschäftsbereich als wesentlich betrachtet. Im Auswärtigen Amt sieht man den Schwerpunkt in der Diplomatie, das Verteidigungsministerium schaut vor allem auf seine Soldaten. Zusammenarbeit findet erst unter dem Zwang der Realität im Einsatzgebiet und meist aus purem Pragmatismus auf der Arbeitsebene statt. Die Ministerien beharren dagegen auf Kirchturmpolitik. Das ist symptomatisch für fast alle politischen Akteure in diesem Feld, doch sinnvolle Ansätze für die stetig wachsenden globalen Herausforderungen bietet diese Haltung freilich nicht.

Dass im Weißbuch-Prozess etliche Ressorts eingebunden waren (und sich auch einbinden ließen) und das Dokument schließlich auch im Kabinett verabschiedet wurde, wertet der Vorsitzende des BundeswehrVerbandes, André Wüstner, beim Kolloquium Innere Führung im September in Koblenz als Erfolg. Im gleichen Atemzug aber muss auch die berufsständische Vertretung der Soldaten einräumen, dass das Dokument nach wie vor ein Produkt des Verteidigungsministeriums ist und eben keine Gesamtpositionierung aller relevanten Ressorts im Sinne der vernetzten Sicherheit.

Bei einem gestärkten Bundessicherheitsrat könnten die Fäden zusammenlaufen

Eine Lösung für dieses Dilemma könnte der Bundessicherheitsrat sein. Schon jetzt müht sich das Gremium, die Arbeit der relevanten Ressorts zu koordinieren. Doch es ist kaum mehr als ein Gesprächskreis, eine Art sicherheitspolitische Selbsthilfegruppe könnte man spitzzüngig formulieren, in der man sich gegenseitig mehr oder weniger intensiv informiert. Wiederholte Versuche, den Bundessicherheitsrat mit einem verstärkten Apparat, mehr Personal und größeren Kompetenzen auszustatten, scheiterten bislang einerseits an der Sorge derjenigen, die dann womöglich Macht und Einfluss abgeben müssten, andererseits sicherlich auch am Desinteresse im Kanzleramt selbst, mehr Verantwortung für sicherheitspolitisch heikle Fragen zu übernehmen.

Auch im Weißbuch heißt es dazu nur noch, dass „der Bundessicherheitsrat sich unter Wahrung des Ressortprinzips kontinuierlicher mit strategischen Fragen und daraus resultierenden Gefahrenszenarien befasst, um seine Rolle als strategischer Impulsgeber weiter zu stärken.“ Das klingt bedeutsam, ist es aber nicht. Denn die Richtlinienkompetenz deutscher Sicherheitspolitik bleibt zwischen den Ressorts zersplittert. Die Bundesrepublik versucht nach wie vor vergeblich, mit den Mitteln des Ressortprinzips die Komplexität sicherheitspolitischer Zusammenhänge abzubilden.

Nun könnte man argumentieren, dass doch der Regierungschef oder die -chefin mit der amtsimmanenten Richtlinienkompetenz die Partikularinteressen übersteuern könnte. Doch in der politischen Praxis nutzte kaum ein Kanzler/eine Kanzlerin dieses Recht – meist aus Rücksicht auf Koalitions-Befindlichkeiten.

Nationaler Sicherheitsberater mit Ministerrang könnte die Zügel in der Hand halten

Abhilfe schaffen könnte die Berufung eines möglichst parteipolitisch unabhängigen Nationalen Sicherheitsberaters durch die Koalitionsfraktionen. Diese Person könnte – nach dem Vorbild der USA etwa – die Kanzlerin oder den Kanzler nicht nur unabhängig von ressort- und parteispezifischen Interessen sachlich informieren, sondern auch als eine Art primus inter pares dem Bundessicherheitsrat vorsitzen. Das Gremium müsste dann allerdings grundsätzlich auf Ebene der Minister selbst tagen, um eine besonders hohe Belastbarkeit der Beschlüsse sicherzustellen. So könnte die Schwerpunktsetzung der Sicherheitspolitik der Bundesrepublik Deutschland letztlich deutlich effizienter gesteuert werden.

Damit der Nationale Sicherheitsberater nicht nur als eine Art Zeremonienmeister oder – böser formuliert „Grüßaugust“ – fungiert, müsste er dazu freilich den Rang eines Ministers haben und auch mit entsprechenden Kompetenzen ausgestattet sein – etwa einer Stichstimme bei unentschiedenen Abstimmungen. Selbstverständlich wäre auch eine effiziente Arbeitsorganisation mit der erforderlichen personellen Ausstattung sowie Kontrollrechten in die Ressorts hinein erforderlich. Und selbstredend wäre die enge Anbindung an den Regierungschef/die Regierungschefin und die räumliche Unterbringung in oder in unmittelbarer Nähe zum Kanzleramt unabdingbar.

Politisch schwierig, aber notwendig für mehr Kohärenz

Nicht erst hier wird deutlich, dass die Ernennung eines solchen Nationalen Sicherheitsberaters mit erheblichen Schwierigkeiten verbunden wäre und ganz sicher auf großen politischen Widerstand treffen würde. Eine Einigung auf eine Person wäre zwar denkbar und auch der Zuschnitt von Ministerien könnte in Koalitionsvereinbarungen angepasst werden (wie schon vielfach geschehen). Doch die Ausstattung mit weitreichenden Kompetenzen würde zwangsläufig als Machtverlust der einzelnen Ressorts verstanden werden. Sowohl im Auswärtigen Amt als auch im Verteidigungsministerium würde der Nationale Sicherheitsberater fraglos als eine Art Nebenaußen- oder Nebenverteidigungsminister verstanden – von den anderen Ressorts gar nicht zu reden.

Politisch ist die Installation eines solchen Amtes also nur schwer realisierbar und deshalb auch wenig realistisch. Dringend erforderlich wäre dieser Schritt dennoch. Schon, weil Deutschland nicht nur davon reden darf, global mehr Verantwortung übernehmen zu wollen. Die Bundesrepublik als eine der größten Industrienationen der Welt und als Führungsmacht in Europa darf es sich schlicht nicht leisten, eine Sicherheitspolitik zu machen, die weitgehend auf Zufall, Parteiproporz und Partikularinteressen basiert.