Mehr deutsches Personal für Friedenseinsätze der Vereinten Nationen

08. August 2016   ·   Daniel Maier

Deutschland hat ein elementares Interesse an der effektiven Umsetzung von Friedensmissionen der Vereinten Nationen. Die Bundesregierung sollte sich personell erheblich stärker an diesen Missionen beteiligen. Nur so wird sie diese auch in Zukunft mitgestalten können.

Bestehende Bündnisstrukturen sowie die multilaterale Ausrichtung des deutschen Engagements in der Europäische Union, OSZE und NATO leisten wichtige Beiträge und zeugen von außenpolitischer Kontinuität. Angesichts der herausragenden Rolle der Vereinten Nationen (VN) für Frieden, Menschenrechte, Umwelt und menschliche Entwicklung müssen die neuen Leitlinien der Bundesregierung jedoch ein deutliches Signal für eine umfassende Beteiligung Deutschlands an der globalen Friedensarchitektur setzen. Ein verstärktes personelles Engagement in VN-Friedensmissionen ist dabei unerlässlich.

Nur wer sich an Friedenseinsätzen beteiligt kann sie weiterentwickeln und verbessern

Deutschland ist viertgrößter VN-Beitragszahler und beteiligt sich seit vielen Jahren finanziell zu annähernd 7% am globalen Budget, das den Vereinten Nationen für die Durchführung von 16 Friedensmissionen jährlich zur Verfügung steht. Für die Finanzperiode 2015-16 entspricht dies weit über 500 Millionen des rund 8 Milliarden Dollar umfassenden Finanzrahmens. Damit lässt sich planen.

Ein Blick in die aktuelle Statistik der Truppensteller ließe jedoch vermuten, dass Peacekeeping keine strategische Priorität für Deutschland ist. Lediglich zu Rang 44 reicht die deutsche Beteiligung mit Soldaten und Polizei an VN-Friedensmissionen. Zwar wurde jüngst der Beitrag der Bundeswehr an der Mission in Mali (MINUSMA) erhöht und damit ein wichtiges Signal gesetzt, dennoch bleibt die aktive personelle Beteiligung Deutschlands in VN-Friedensmissionen ausbaufähig. Vor allem bedarf es hier einer Vision und konkreter Planungshorizonte.

Auch der deutsche Anteil an zivilem Personal in den Missionen ist längst nicht auf einem Niveau, das man als “angemessen vertreten” bezeichnen könnte. Dabei gilt zu bedenken: nur durch Beteiligung, also erworbene Expertise in den Lagezentren vor Ort und in der Zentrale, ergeben sich Möglichkeiten, das Instrumentarium der Friedenseinsätze und Politischen Missionen weiterzuentwickeln und zu optimieren. Wie auch Winfried Nachtwei in seinem PeaceLab2016-Beitrag argumentiert: hier gilt es aufzuholen und die politische Zielvorgabe der Bundesregierung für die Erhöhung des personellen Beitrags in VN-Friedensmissionen konsequent umzusetzen.

Manchmal erfordert Friedenspolitik auch militärische Mittel

Im Kontext der VN-Friedensmissionen zeichnet sich ein Trend ab, der paradox erscheint: den über 100,000 uniformierten Peacekeepern (86,481 Soldaten und 13,059 Polizisten) stehen ca. 18,000 zivile Mitarbeiter gegenüber. Dieses Ungleichgewicht schlägt sich auch hinsichtlich der relativen Verteilung der Budgets für Truppen, Gerätschaft, Logistik und Verwaltung nieder. Diesen Trend gilt es zu überdenken, hinsichtlich der strategischen Ansätze sowie der Mittel zur Umsetzung des Mandats.

In Diskussionen in Deutschland wird häufig eine Gegensätzlichkeit von militärischen und zivilen Ansätzen hergestellt – so zum Beispiel auch in den PeaceLab2016-Beiträgen von Corinna Hauswedell und Kathrin Vogler. Angesichts des Schutzauftrags für die Zivilbevölkerung zeigt sich gleichwohl, dass diese Gegensätzlichkeit nicht sinnvoll, ja bisweilen irreführend ist. Die Weltorganisation agiert zumeist dort, wo Konflikte und humanitäre Krisen ein Handeln zwingend erforderlich machen und Konsens im Sicherheitsrat besteht, größeres Leid rechtzeitig verhindern zu müssen, Gewalt einzudämmen und zu unterbinden.

Krisenprävention, Stabilisierung und Friedensförderung sind strategische Ziele der vom Sicherheitsrat mandatierten Friedensmissionen und der Politischen Missionen. Dabei zeigt sich – Stichwort responsibility to protect – dass mandatierte Aufgaben nicht nur komplexer geworden sind, sondern sich ein Trend zu einem umfassenden und multidimensionalen Ansatz abzeichnet, der militärische mit zivilen Komponenten verknüpft.

Durch meine langjährige Tätigkeit in einer der größten VN-Friedensmissionen in der Demokratischen Republik Kongo (MONUSCO) kann ich aus erster Hand die Herausforderungen für Sicherheit und Stabilität bezeugen. Diese Aufgaben bedürfen, unter ziviler Leitung, einer multidimensionalen Strategie und umfassen neben zivilen und polizeilichen Aufgaben vor allem auch entscheidende militärische Aspekte: die militärische Komponente dient dabei der effektiven Umsetzung des Schutzauftrags und unterstützt langfristig die Herstellung eines staatlichen Gewaltmonopols.

Militärische Beiträge können entscheidend sein für Schutzauftrag und Frühwarnung

In Zusammenarbeit mit den zivilen Komponenten und der Polizei steht neben der Analysefähigkeit vor allem auch die effektive Umsetzung der Frühwarnung im Vordergrund, um den Risiken für die Bevölkerung sowie für Mitarbeiter von Organisationen vor Ort zu begegnen. Besonders in entlegenen Regionen leisten hier verschiedene militärische Einheiten Pionierarbeit. Mit ihren Fähigkeiten ermöglichen sie häufig erst den Zugang für humanitäre Hilfe in unwegsamem Gelände und schaffen Zufluchtsorte für Tausende Schutzsuchende, darunter Binnenflüchtlinge, Frauen und Kinder. In den östlichen Provinzen des Kongo unterhält MONUSCO beispielsweise weit über 80 Militärbasen mit dem Ziel, durch Präsenz und Patrouillen bei Tag und auch in der Nacht Sicherheit herzustellen.

Dieser traditionelle und gewissermaßen reaktive Ansatz der Mission hat in den vergangenen Jahren einen tiefgreifenden Wandel erfahren und wurde durch ein robustes Mandat des Sicherheitsrats erweitert. Dieses fordert und ermöglicht verstärkt die Planung und Durchführung koordinierter Operationen gemeinsam mit der kongolesischen Armee und Polizei; dabei geht es vor allem auch um Mobilität und die logistische Unterstützung im Kampf gegen marodierende Banden und bewaffnete Gruppierungen, die weiterhin eine reale Gefahr für die Zivilbevölkerung darstellen. Mit polizeilichen Mitteln alleine sind diese Gefahren nicht aus der Welt zu schaffen.

Die Situation vor Ort erfordert neben einem robusten Mandat auch eine Strategie zur Demobilisierung und Entwaffnung dieser Gruppen. Dies sind mitunter Grenzbereiche der traditionellen Prinzipien des Peacekeeping, aber auch der humanitären Hilfe, die der Unparteilichkeit und Neutralität verschrieben sind. Die Suche nach geeigneten Strategien bedarf deshalb auch stets einer genauen Abwägung und Koordination der Mittel. Zielkonflikte unter den Akteuren sollten pragmatisch gelöst werden und den Schutzauftrag betonen.

Prioritäten: lokale Akteure einbinden, Friedensfonds unterstützen und Transparenz schaffen

Seit geraumer Zeit ist bei den VN-Ansätzen im Bereich Krisenprävention, Stabilisierung und Friedensförderung Einiges in Bewegung. Angesichts eines steigenden Budgets und zunehmenden uniformierten Personals besteht Anlass, Konflikt-und Fluchtursachen besser zu verstehen und angemessene Friedensstrategien im Dialog mit lokalen Akteuren zu entwickeln.

Der Bericht des Generalsekretärs zur Umsetzung der Reform der Friedenseinsätze (HIPPO) setzte im vergangenen Jahr einen wichtigen Denkanstoß. Die Umsetzung der Reformideen muss jedoch gestaltet werden und bedarf der dringenden Unterstützung durch die Mitgliedstaaten. Im Einklang mit der Forderung nach dem „Primat der Politik“ gilt es, die Reform der sogenannten „peacebuilding Architektur“ voranzubringen, um das Instrumentarium zur Krisenvorsorge zu verbessern.

Den legitimen und richtigen Wunsch, die zivilen Ansätze mit mehr Ressourcen zu stärken, könnte die Bundesregierung in den neuen Leitlinien umsetzen, indem sie vor allem in den Bereichen Stabilisierung und Aufbau von (Rechts-)Staatlichkeit mehr investiert. Es gilt vor allem die programmatische Komponente für zivile Ansätze des Konfliktmanagements und der Stabilisierung durch Zusammenarbeit mit lokalen Akteuren auszubauen. Die finanzielle und personelle Unterstützung von Friedensfonds kann hier zu Ausgewogenheit in der Mittelverteilung beitragen und den langfristigen Übergang von Nothilfe zu strukturellem Aufbau unterstützen. In Hinblick auf die ökonomischen Anreize von Gewaltkonflikten sind in diesem Zusammenhang Programme zur Förderung von Transparenz im Abbau von Rohstoffen zu begrüßen und auszubauen. Die deutschen Akteure sind hier institutionell gut aufgestellt und sollten sich auch künftig über Regional- und Länderstrategien auf einen koordinierten Ansatz mit Partnern verständigen.

Personelle Beteiligung an Friedenseinsätzen gefragt – und zwar vor Ort

Die Ausgestaltung einer Stabilisierungsdoktrin, wie sie andere Partner Deutschlands bereits entwickelt haben, ist begrüßenswert und kann wichtige Impulse sowohl für die strategische Planung als auch Mandatierung geben. Zur Umsetzung braucht es vor allem personelle Beteiligung, und zwar vor Ort in den Planungsstäben, Lage-und Analysezentren oder den Einheiten, in denen spezifisches Fachwissen gefragt ist, um Kapazitäten zu stärken.

Die Infrastruktur hierfür besteht seit einigen Jahren. Mit dem Zentrum für internationale Friedenseinsätze (ZIF) steht der Bundesregierung ein Kompetenzzentrum zur Verfügung, das diesen Erfahrungsschatz durch Analyse an die Politik vermitteln und mittels Personalmanagement an die Vereinten Nationen als Expertise weitergeben kann. Wichtig wäre hier, personelle Zielvorgaben für die Ressortabstimmung zu erarbeiten sowie konkrete Zusagen an New York zu richten, beispielsweise für den Einsatz von zivilen Fachkräften und Polizei oder auch Trainingsangebote in ausgewählten Missionen. Die personelle Unterstützung von Friedensmissionen durch die Sekundierung von Experten sowie durch das Programm Beigeordnete Sachverständige zählen zu gelungenen Initiativen, die die Bundesregierung unbedingt fortführen sollte.

Langfristig regionale Partnerschaften fördern

Wie sich in der Region der Großen Seen zeigt, ist ein langjähriges Engagement der internationalen Gemeinschaft unbedingt erforderlich, um den Schutzauftrag für die Zivilbevölkerung effektiv zu erfüllen, Stabilität als Grundlage für den Aufbau von Staatlichkeit herzustellen, politische Transformationsprozesse konstruktiv zu begleiten sowie vertrauensbildende Ma?nahmen zur friedlichen und konstruktiven Beilegung von Konflikten zu fördern. Eine personelle Stärkung der Politischen Missionen der Vereinten Nationen, zu deren Kernaufgaben die Frühwarnung und Mediation zählen, könnte ein Ansatzpunkt sein.

Des Weiteren gilt es, institutionelle Partnerschaften als ein wichtiges Element der regionalen Diplomatie und Friedenssicherung (zum Beispiel mit der Afrikanischen Union) zu stärken. Dies sollte sich auch in den neuen Leitlinien wiederfinden. Aufgrund der spezifischen europäischen Erfahrung sollte das Engagement insbesondere die regionale Zusammenarbeit unterstützen. Hier kann Deutschland zum Beispiel auch durch den Jugendaustausch und die Vernetzung universitärer Einrichtungen wichtige Akzente setzen.

Wir brauchen eine breite Debatte zu VN-Friedensmissionen in Deutschland!

Last but not least bietet die Debatte zu den neuen Leitlinien der Bundesregierung die Chance, eine politische Diskussion in Deutschland zu führen, die zu konkreten Handlungsempfehlungen führt. Mit Blick auf das Instrumentarium der Vereinten Nationen stellt sich die Frage, wie robust zukünftige Einsätze mandatiert und ausgestaltet werden (sollen) und wie es mit der Lastenverteilung hinsichtlich Personal und Gerät unter den Mitgliedsstaaten aussieht. Deutschland kann hier mehr leisten, zum Beispiel durch die Bereitstellung von Stabsoffizieren, Logistikern oder (militärischen) Transportkapazitäten.

Diese Debatte mit anzustoßen ist eine Kernaufgabe der Politik. Als ein deutscher ziviler Mitarbeiter in einer VN-Friedensmission würde ich mir deshalb wünschen, dass „Parlamentsvorbehalt“ vor allem auch bedeutet: Debatten zur Beteiligung an Friedensmissionen im Parlament anzuregen und durchaus kontrovers zu diskutieren. Nur so entsteht größere Transparenz und kann langfristig die Zustimmung in der Bevölkerung zu Friedenseinsätzen im Rahmen der Vereinten Nationen erreicht werden.

Vereinte Nationen Friedenseinsätze Zivil-militärische Zusammenarbeit Sub-Sahara Afrika
Daniel Maier

Daniel Maier leitet am Dienstort Goma die strategische Planungseinheit der Friedensmission der Vereinten Nationen für die Stabilisierung in der Demokratischen Republik Kongo (MONUSCO).