Welche Gräuel Menschen einander antun können, habe ihn tief schockiert, berichtete ein erschütterter deutscher Außenminister Klaus Kinkel 1995 in einer Rede vor der Generalversammlung der Vereinten Nationen (VN) nach einer Reise nach Ruanda. Die Vereinten Nationen hätten zu einem früheren Zeitpunkt reagieren sollen, um Menschenleben zu retten: „Feuer vorzubeugen kann viele Leben retten und ist in jedem Fall günstiger als Feuer auszutreten“, so Kinkel. Vier Jahre später urteilte sein Nachfolger Joschka Fischer am gleichen Rednerpult rückblickend auf die Intervention der NATO im Kosovokonflikt: Angesichts von schweren Massenverbrechen müsse in Zukunft früher diplomatisch reagiert werden und „nicht erst, wenn alle Mittel für eine friedliche Lösung ausgeschöpft sind“. Der derzeitige Außenminister Frank-Walter Steinmeier betonte im Jahr 2013 in einem Sammelbandbeitrag, dass Prävention Priorität haben müsse und militärische Gewalt nur „der Abwehr der schwersten Fälle von massenhaften Menschenrechtsverletzungen vorbehalten“ sein könne.

Doch wie können Massenverbrechen wie Völkermord, Verbrechen gegen die Menschlichkeit und systematische Kriegsverbrechen verhindert werden? Die Entwicklung neuer Leitlinien für Krisenengagement und Friedensförderung sollte genutzt werden, um einen eigenständigen Ansatz für die Prävention von Massenverbrechen im Rahmen der deutschen Krisenpräventionspolitik zu entwickeln. Das heißt: Mehr und effektivere Krisenprävention, Konfliktbearbeitung und Friedensförderung im klassischen Sinn, aber mit zusätzlichen, ganz spezifischen Schwerpunktsetzungen dort, wo wir bislang blinde Flecken haben und den Tätern die Verübung von Massenverbrechen zu leicht machen.

Frühzeitig die Zeichen richtig deuten: Risikofaktoren durch Ertüchtigung, Konfliktprävention und Friedensarbeit beeinflussen

Im Vorfeld heißt das zum Beispiel: Deutschland kann mehr tun, um Sicherheitskräfte auszubilden, damit sie effektiv Sicherheit für alle Bürger ihrer Länder schaffen. Die Ausbildung von Gewaltexperten ist aber immer ein zweischneidiges Schwert und Martina Fischer fordert in ihrem Beitrag auf diesem Blog zu Recht eine kritische Diskussion jeder dieser Maßnahmen. Deutschland muss folglich mehr tun, um wirksame Monitoringsysteme zu schaffen, dass die ausgebildeten Soldaten, Polizisten und Geheimdienstler nicht selbst an Kriegsverbrechen, ethnischen Säuberungen und anderen Massenverbrechen mitwirken. Ein solches Frühwarnsystem sollte spezifische Risikofaktoren für Massenverbrechen erfassen und sich an den vom Büro der Vereinten Nationen für Völkermordprävention und die internationale Schutzverantwortung entwickelten Indikatoren orientieren. Risikofaktoren können zumindest in Grenzen von außen beeinflusst werden.

Bestehen Risikofaktoren wie die systematische Diskriminierung von Bevölkerungsgruppen, so müssen Ertüchtigungsprojekte mit Instrumenten der strukturellen Konfliktprävention und Friedensarbeit flankiert werden. Massenverbrechen sind keine spontanen Ereignisse. Oft entwickelt sich über Jahre hinweg ein gesellschaftliches Klima, in welchem systematische Gewalt gegen „Andere“ denkbar und möglich wird. Dafür haben der zivile Friedensdienst, Menschenrechtsorganisationen und politische Stiftungen wie auch die Entwicklungszusammenarbeit insgesamt erprobte Ansätze, die – ebenso wie die bilaterale Handelspolitik – im Sinne des do-no-harm-Prinzips ständig daraufhin überprüft werden müssen, ob sie unabsichtlich zu einer Verstärkung existierender gesellschaftlicher Spannungen beitragen. Daher verortet die Bundesregierung die Prävention von Massenverbrechen bislang vor allem im Rahmen der Umsetzung des Aktionsplans Zivile Krisenprävention und unter der Sonderinitiative „Fluchtursachen bekämpfen“.

Anstifter und Täter mit gezielten Sanktionen und entschlossener Strafverfolgung abschrecken

Im Falle kurzfristiger Eskalationsrisiken müssen potentiellen Anstiftern und Tätern klare persönliche Sanktionen aufgezeigt werden: Einschränkung ihrer Reisefreiheit durch das Verweigern von Visa für die Europäische Union oder das Einfrieren ihrer Vermögenswerte in Deutschland und der Europäischen Union sowie Strafverfolgung auf Grundlage des Völkerstrafgesetzbuchs und mit Hilfe des europäischen Haftbefehls, sobald sie europäischen Boden betreten. Und zwar auch dann, wenn sich der VN-Sicherheitsrat nicht auf eine Überweisung eines Falls an den Internationalen Strafgerichtshof einigen kann.

Darüber hinaus muss auf bilateralem Wege unterstrichen werden, dass jene, die Gräueltaten begehen, niemals wieder zu legitimen Kooperationspartnern Deutschlands oder der Europäischen Union werden können. Vor diesem Hintergrund sendet die geplante europäische Hilfe für Sudan bei der Grenzsicherung zur Abschwächung der Flüchtlingsströme in Richtung Europa jedoch leider ein falsches, ja gar ein gefährliches Signal. Schließlich wird der sudanesische Präsident Omar al-Bashir wegen Völkermordes vom Internationalen Strafgerichtshof gesucht.

Dieser entschlossenen Haltung gegenüber Hasspredigern und Mördern muss stets die ausgestreckte Hand gegenüber dem Land und seinen politischen Eliten insgesamt gegenüber stehen: Diplomatischer Dialog, (handels-)politische Anreize, aber auch die Unterstützung bei Mediation und lokaler Friedensarbeit – wie Hans-Joachim Giessmann auf diesem Blog aufzeigt – können Mittel der Einflussnahme sein.

Mehr deutsches und europäisches Engagement für den Schutz von Zivilisten in Friedenseinsätzen

Dort, wo ohnehin bereits Friedenseinsätze der Vereinten Nationen oder der Afrikanischen Union vor Ort sind, müssen deren Fähigkeiten zum wirksamen Schutz der Zivilbevölkerung vor Massenverbrechen gestärkt werden, solange der Konflikt als Ganzes einer Lösung nicht näher kommt. Werden solche Missionen, anders als im Südsudan, in angemessenem Umfang entsandt, gut ausgerüstet und politisch von den Weltmächten unterstützt, dann können sie ein sicheres Umfeld für Zivilisten schaffen und Kampfhandlungen in deren Umfeld abschrecken.

Das kann nur klappen, wenn mehr deutsche und europäische Truppen ihre gute Ausbildung und Ausrüstung in die Waagschale werfen und diese anspruchsvolle Aufgabe nicht vor allem asiatischen und afrikanischen Streitkräften überlassen – gerade weil die Europäer über Kernfähigkeiten verfügen, auf die Friedensmissionen der Vereinten Nationen angewiesen sind. Ein stärkeres Engagement im Rahmen solcher Einsätze ist daher notwendig, um den Schutz von Zivilisten in bewaffneten Konflikten zu befördern – nicht anstelle von, sondern parallel zu verstärkten Bemühungen zur politischen Konfliktlösung.

Mehr als klassische Krisenprävention: Humanitäres Völkerrecht verteidigen, sichere Zufluchtsorte schaffen, Transitional Justice fördern

Auch wenn sich die Instrumente der klassischen Krisenpräventionspolitik und der Prävention von Massenverbrechen auf den ersten Blick überschneiden, darf dies nicht zum Fehlschluss verleiten, dass beides gleichzusetzen wäre: Seit 1945 sind rund ein Drittel der weltweiten Massenverbrechen außerhalb bewaffneter Konflikte aufgetreten, in Form staatlich gesteuerter Unterdrückung oder in Folge von Spannungen zwischen verschiedenen Bevölkerungsgruppen.

Zudem enden die Möglichkeiten der Prävention von Massenverbrechen nicht mit dem Ausbruch eines bewaffneten Konfliktes. Während andauernder Kampfhandlungen muss auf die Konfliktparteien eingewirkt werden, um das humanitäre Völkerrecht und damit das Leben Schutzloser zu verteidigen. Im Rahmen von VN-Friedenseinsätzen können zudem sichere Zufluchtsorte für Zivilisten geschaffen werden. Nach dem Ende von Konflikten müssen Racheakte und Siegerjustiz verhindert und Transitional Justice-Prozesse befördert werden, um nicht noch zusätzlichen Hass zu befeuern.

Die Prävention von Massenverbrechen in den neuen Leitlinien verankern!

Vor dem Hintergrund dieser Komplexität verdient diese Thematik daher besondere Aufmerksamkeit. Und angesichts andauernder Gräueltaten in Syrien, Nigeria, Südsudan und Sudan sowie möglicherweise drohender Massenverbrechen in Burundi oder auch der Demokratischen Republik Kongo ist es dringend geboten, dass Deutschland diesem Thema endlich Priorität einräumt, wie es auch Simon Adams in seinem PeaceLab2016-Beitrag fordert.

Bislang existiert jedoch kein eigenständiger Ansatz zur Prävention von Massenverbrechen in der deutschen oder europäischen Außenpolitik. Und das obwohl zumindest für die Europäische Union bereits Vorschläge für die Stärkung der Prävention von Massenverbrechen vorliegen. Die USA sind wesentlich weiter in der Entwicklung entsprechender Instrumente. Präsident Obama hat dies jüngst bekräftigt. Mit dem aktuellen Prozess der Neuformulierung der Leitlinien für Krisenengagement und Friedensförderung besteht die Möglichkeit, in diesem Bereich aufzuholen. Nach mehr als zwanzig Jahren der Appelle und Bekenntnisse deutscher Außenminister muss diese Chance nun genutzt werden.