„Frieden und Stabilität sind Voraussetzungen für Entwicklung und Wohlstand. Umgekehrt können diese ohne Entwicklung nicht nachhaltig sein.“ So lauten die einleitenden Sätze des 2004 vom Bundeskabinett verabschiedeten Aktionsplans „Zivile Krisenprävention, Konfliktlösung und Friedenskonsolidierung“. Der Aktionsplan nennt drei strategische Ansatzpunkte der Krisenprävention: Verlässliche staatliche Strukturen schaffen, Friedenspotenziale fördern und Lebenschancen sichern. 161 Maßnahmen zeigen den Weg zum Ziel auf. Die nun vom Auswärtigen Amt geplanten „Leitlinien für Krisenengagement und Friedensförderung“ wollen den in die Jahre gekommenen Aktionsplan ersetzen sowie Grundgedanken anderer Dokumente verschiedener Ministerien aufnehmen, die sich mit Fragen von Entwicklung, Frieden und Sicherheit befassen. Der Leitlinienprozess bietet damit die Chance, die Stärken des Aktionsplanes fortzuschreiben und weiterzuentwickeln, Lücken zu schließen und größere Kohärenz deutscher Friedens- und Sicherheitspolitik herzustellen.

Die Leitlinien dürfen nicht hinter das Erreichte zurückfallen

Die oben genannten drei strategischen Ansatzpunkte des Aktionsplanes sind nach wie vor von höchster Relevanz und sollten richtungsweisend für die neuen Leitlinien sein. Die Einrichtung des Beirates Zivile Krisenprävention hatte seinerzeit Signalwirkung. Mit den entsprechenden Kompetenzen, Strukturen und Mitteln ausgestattet könnte er noch wertvollere Arbeit leisten als bisher. Der Beirat selbst empfiehlt in einem Impulspapier vom Juni 2014 unter anderem eine Stärkung von Ausstattung und Mandat. So könnte der Beirat beispielsweise Expertisen anfertigen lassen oder zu übergreifenden strategischen Fragen Stellung beziehen. Des Weiteren empfiehlt der Beirat unter anderem neue ressort- und akteursübergreifende Strukturen, integrierte Frühwarnmechanismen und die Aufwertung des Ressortkreises durch die Anbindung an die Staatssekretärsebene. Diese wertvollen Anregungen sollten die Leitlinien aufgreifen.

Entscheidend wird sein, dass die neuen Leitlinien nicht hinter das mit dem Aktionsplan Erreichte zurückfallen: Nicht hinter den Begriff umfassender menschlicher Sicherheit für alle und auch nicht hinter die Berichtspflichten gegenüber Parlament und Öffentlichkeit. Dies erhöht auch die Chancen der erfolgreichen Umsetzung der Leitlinien und deren Glaubwürdigkeit. Die Leitlinien sollten, wie der Aktionsplan, deutlich machen, von welchen Begrifflichkeiten sie ausgehen, welche Ziele prioritär sind und warum diese ausgewählt wurden, konkrete Maßnahmen zur Umsetzung benennen (auch wenn dies sicher nicht in der Detailliertheit erforderlich ist, wie im Aktionsplan geschehen) sowie transparent machen, welche personellen und finanziellen Mittel für die Umsetzung zur Verfügung stehen.

Das Zivile in den Mittelpunkt stellen

Ziviles Krisenengagement muss sichtbar(er) werden. Dazu können die Leitlinien beitragen. Die auf diesem Blog geäußerten Bedenken von General a.D. Naumann, dass man den Frieden nur erreicht, wenn alle Optionen politischen Handelns – militärische eingeschlossen – auf dem Tisch bleiben und deren Anwendung in Betracht gezogen werden, teile ich nicht. Im Gegenteil: Ein frühes Bekenntnis, auch zur Anwendung militärischer Mittel bereit zu sein, zwingt irgendwann auch zu deren Einsatz - unter Umständen auch dann, wenn noch nicht alle zivilen Mittel ausgeschöpft wurden. Ohne entsprechende Friedensstrategien und Ausstiegsszenarien, wie wir dies derzeit leider in der Praxis häufig sehen, schürt und verlängert es Gewaltkonflikte eher als zu deren Beendigung oder gar zur Prävention von Gewalt zu führen.

Das kürzlich veröffentlichte Weißbuch legt den Fokus auf die Rolle der Bundeswehr. Das ist seine Aufgabe. Nicht zuletzt im Sinne des Friedensgebotes des Grundgesetzes und aus friedensethischer Sicht ist es geradezu geboten, dass ein weiteres vom Kabinett verabschiedetes Dokument die Möglichkeiten und Mittel des Zivilen in den Mittelpunkt stellt. Diesen wird bislang zu wenig, nicht zu viel, Aufmerksamkeit geschenkt. Deutschland hat seine Möglichkeiten hier bei weitem nicht ausgeschöpft. Zu Recht weist der PeaceLab2016-Beitrag von Hans-Joachim Giessmann auf Bedeutung und Potenzial der Mediation hin.

Eine Auswertung der (Miss-)Erfolge der letzten zwölf Jahre ist notwendig

Nach mehr als zehn Jahren bedürfen Analyse, Bestandsaufnahme und Maßnahmen des Aktionsplanes der Aktualisierung. Staatliche Strukturen zerfallen mehr und mehr; die Akteurslandschaft ist diffuser und komplexer geworden. Die Grenzen zwischen politischen Motiven, ökonomischen Interessen und organisierter Kriminalität verschwinden mehr und mehr. Das gilt für staatliche wie für nicht-staatliche Akteure (beispielsweise Mexiko oder der sogenannte „Islamische Staat“). Fundamentale Auseinandersetzungen über den Charakter der Gesellschaft und die Natur des Staates machen es schwer, überhaupt Ansätze für Verhandlungen zu finden. Immer häufiger greifen Gewaltkonflikte über Landesgrenzen hinweg auf Nachbarstaaten über. All dies stellt neue Anforderungen an Krisenintervention und -prävention. Bislang haben weder Politik noch Wissenschaft hinreichend gute Antworten auf diese Herausforderungen gefunden.

Eine systematische Auswertung der Erfolge ebenso wie der lessons learned aus zwölf Jahren Erfahrung mit dem Aktionsplan wären eine gute und notwendige Grundlage für die Entwicklung der Leitlinien. Eine solche Auswertung fehlt bislang. Verschiedenste Stellungnahmen des Beirates Zivile Krisenprävention geben zumindest wertvolle Anregungen – auch in Hinsicht auf Strukturen, die benötigt werden, um Antworten auf alte und neue Herausforderungen zu finden und um dem immer wieder betonten „Primat des Zivilen“ in der politischen Praxis gerecht zu werden.

Ursachenbekämpfung bedarf einer stärkeren Politikkohärenz

Neben dem Staatszerfall ist die ungleiche Verteilung des Wohlstandes eine wesentliche Ursache von (Gewalt-)Konflikten. Zusammen mit unzureichenden Strukturen und häufig mangelndem politischen Willen zur Steuerung des wirtschaftlichen und sozialen Interessenausgleichs erhöht sie die Konfliktanfälligkeit einer Gesellschaft. Erfolgreiche Gewaltprävention muss folglich an diesen Ursachen ansetzen. Dazu bedarf es einer wesentlich stärkeren Politikkohärenz – auch in Deutschland.

Der (selbst-)kritische Blick auf die eigene Außenwirtschafts- und Sicherheitspolitik ist geboten. Ein konsequenter do-no-harm-Ansatz gehört nicht nur ins Auswärtige Amt und ins Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung, sondern auch ins Wirtschaftsministerium. Beispielhaft für den Mangel an Kohärenz sind Rüstungsexport-, Handels- oder Rohstoffpolitik. Welchen Schaden zudem eine weltweit verfehlte Steuerpolitik anrichten kann, zeigt gerade das Beispiel Apple. Industrie-, vor allem aber Entwicklungsländern gehen jedes Jahr nicht nur durch Korruption, sondern durch ganz legale Steuervermeidung großer Unternehmen viele Milliarden verloren; Geld, das letztlich den Volkswirtschaften fehlt, um der Staatenpflicht zur Erfüllung der Grundbedürfnisse und der Gewährleistung der Menschenrechte ihrer Bevölkerung nachzukommen.

Frieden und Menschenrechte zusammen denken

Achtung, Schutz und Grad der Gewährleistung der Menschenrechte, der bürgerlich-politischen wie der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte, sind wichtige Indikatoren für Rechtsstaatlichkeit. Der Aufbau rechtsstaatlicher Strukturen wiederum ist ein zentrales Element auch deutscher Sicherheits- und Friedenspolitik. Menschenrechenrechtsverletzungen sind wichtige Indikatoren zur Früherkennung von Krisen.

Menschenrechts- und Deeskalationspolitik können jedoch auch in Konflikt miteinander geraten: Zum Beispiel, wenn oftmals zivilgesellschaftliche Organisationen Menschenrechtsverletzungen offenlegen. Dies ruft häufig den Widerstand der herrschenden Eliten hervor, die mit Unterdrückung und Gewalt reagieren. Gerade hier bedarf es der aktiven Unterstützung der MenschenrechtsverteidigerInnen durch auswärtige Politik – und der Selbstreflexion, ob deutsche oder europäische Wirtschaft und Politiken negativen Einfluss auf die Menschenrechtslage und mögliche Eskalation von Gewalt vor Ort hatten oder haben.

Menschenrechts- und Friedenspolitik können viel voneinander lernen. Eine systematische Verbindung und Zusammenarbeit steht jedoch noch ganz am Anfang. Die Leitlinien sollten die gegenseitige Abhängigkeit von nachhaltigem Frieden und Achtung, Schutz und Gewährleistung der Menschenrechte im konzeptionellen Teil explizit benennen sowie im operativen Teil Mittel und Maßnahmen zu deren praktischen Verknüpfung aufzeigen. Deutsche Friedens- und Sicherheitspolitik könnte ein Zeichen setzen, wenn es ihr gelänge, den Menschenrechtsschutz nicht nur als Nebeninstrument im Werkzeugkasten, sondern als einen grundlegenden Arbeitsansatz deutscher Friedenspolitik zu etablieren.

Die Zivilgesellschaft als Partner auf Augenhöhe anerkennen

Leider wird der Handlungsspielraum für MenschenrechtsverteidigerInnen in vielen Ländern zunehmend eingeschränkt. Dies ist nicht nur ein gravierendes Menschenrechtsproblem, sondern auch von hoher Friedensrelevanz. Friedensprozesse haben bekanntlich vor allem dann Aussicht auf langfristigen Erfolg, wenn es gelingt, die verschiedenen gesellschaftlichen Ebenen einzubeziehen. Ohne entsprechendes zivilgesellschaftliches Engagement ist dies nicht möglich. Zudem haben lokale Gemeinschaften und zivilgesellschaftliche Organisationen, die mit ihnen arbeiten, oft Zugang zu nicht-staatlichen Gewaltakteuren, die für staatliche Stellen kaum oder nicht erreichbar sind, ohne die nachhaltige Deeskalation aber nicht möglich ist.

Bislang wird „Zivilgesellschaft“ jedoch in erster Linie als Instrument gesehen, das staatliche Politik unterstützen kann und/oder durch Projekte gefördert werden kann und sollte. Die Leitlinien sollten hier einen Schritt weitergehen, indem sie Zivilgesellschaft als eigenständigen Partner auf Augenhöhe sehen.