Die Friedens- und Konfliktforschung hatte maßgeblichen Anteil an der Entwicklung und Implementierung des ursprünglichen Konzepts ziviler Krisenprävention. Über Jahre hat sie in den beratenden Gremien daran mitgewirkt, dass heute Konfliktprävention ein Querschnittsthema ist, dass zivilen Mitteln Vorrang vor militärischen eingeräumt wird, dass die Bedürfnisse von Menschen und Gesellschaften, nicht nationale Interessen, im Mittelpunkt stehen, dass die Notwendigkeit langfristigen Engagements erkannt wird und ebenso, dass viele Politikfelder zusammenwirken müssen, damit Sicherheit und Frieden sich dauerhaft durchsetzen.

Manches am ursprünglichen Konzept war gut gedacht, aber nicht gut gemacht. Zivile Krisenprävention ist noch längst nicht so erfolgreich, wie sie sein könnte. Um herauszufinden, wie es (noch) besser geht, muss man Erfolge und Misserfolge der zivilen Krisenprävention schonungslos analysieren. Und das ist die Aufgabe der Friedens- und Konfliktforschung heute.

Evaluieren, was wirkt und was nicht

Als die rot-grüne Bundesregierung 2004 mit ihrem Aktionsplan „Zivile Krisenprävention, Konfliktlösung und Friedenskonsolidierung“den Ansatz der zivilen Konfliktlösung in ein politisches Programm goss, wurden über hundert Handlungsfelder benannt, ressortübergreifende Verantwortlichkeiten im Regierungsapparat bestimmt und Mechanismen der Interaktion von Politik, Gesellschaft, Wirtschaft und Wissenschaft etabliert. Allen Widrigkeiten bei der Umsetzung zum Trotz sind wichtige Ziele erreicht worden. Allgemein gilt der Aktionsplan als Erfolgsgeschichte. Im internationalen Vergleich steht Deutschland mit seiner Expertise, den Instrumenten und Institutionen ziviler Friedensförderung gut da.

Und doch ist jetzt die Zeit, auch die Schwächen dieses Ansatzes zu benennen – kurz bevor ein neues Grundlagendokument die Arbeit der nächsten Jahre auf eine neue Basis stellen wird. Dabei kann es nicht darum gehen, alte Grabenkämpfe fortzusetzen oder liebgewonnene Positionen zu verteidigen. Es geht darum zu evaluieren, was wirkt (und wenn ja wie) und was nicht.

Auch die Friedensforschung ist gefragt, ihre Positionen von einst zu reflektieren und vorbehaltlos Vermutungen und Hypothesen einer Überprüfung zu unterziehen. Die Möglichkeit, dass Konzepte in Frage gestellt, Theorien falsifiziert und Politikempfehlungen geändert werden, sollte dabei ausdrücklich ins Kalkül gezogen werden. Weil hier nicht auf über hundert Handlungsfelder ziviler Krisenprävention im Detail eingegangen werden kann, soll anhand von fünf Kernaspekten ziviler Konfliktlösung die Frage nach den Erfolgskriterien gestellt werden.

Vorbeugen könnte auch dann besser sein als heilen, wenn es teurer ist

Vorbeugen ist besser als heilen, heißt es. Vor allem sei es kostengünstiger, Konflikte mit zivilen Mitteln zu lösen als sie später mit militärischen Mitteln austragen zu müssen. Wenn das so stimmt, fragt man sich, warum nicht mehr Prävention betrieben wird, warum Staaten Konflikte führen, die sie teuer zu stehen kommen und warum Internationale Organisationen häufig zu spät militärisch intervenieren, obwohl eine frühe politische Intervention die Krise kostensparend entschärft hätte.

Die Gründe für die Kluft zwischen Frühwarnung und rechtzeitiger Reaktion hat die Friedens- und Konfliktforschung vielfach analysiert, noch nicht hingegen die Kosten, die eine umfassende Präventionsstrategie verursacht. Eine solche Strategie greift auch präventiv in Krisen ein, die sich nie zu manifesten Konflikten entwickelt hätten. Eine solche Untersuchung würde vermutlich mit der nie hinterfragten Annahme aufräumen, Prävention sei eine besonders kostengünstige Strategie. Prävention ist teuer, aufs Ganze gesehen, aber das ist nicht unbedingt ein Argument gegen Prävention. Diese Einsicht würde dazu zwingen, Prävention aus anderen Gründen für die richtige Strategie zu halten und die notwendigen Mittel zur Verfügung zu stellen. Vorbeugen könnte auch dann besser sein als heilen, wenn es teurer ist.

Zeitsensible Wirkungsforschung

Erfolgreiche zivile Krisenprävention ist eine langfristige Aufgabe. Wie Franziska Brantner in ihrem PeaceLab2016-Beitrag herausarbeitet, bemisst sich erfolgreiche Krisenprävention eher in Jahrzehnten als in Jahren oder auch nur in Legislaturperioden. Krisenprävention setzt an den strukturellen, politischen und sozialen Ursachen von Konflikten, wie Ungleichheit, Korruption und mangelnder Staatlichkeit an. Gerade diese sind aber nicht mit wenigen Handgriffen oder einer großzügigen Finanzausschüttung zu beheben, sondern erfordern ein langfristiges Engagement.

Nur welche Möglichkeiten bleiben dann noch, wirksame von wirkungslosen Maßnahmen zu unterscheiden und gegebenenfalls Korrekturen in der Strategie anzumahnen oder vorzunehmen? Hat sich die zivile Krisenprävention mit diesem Argument gegen externe Kritik immunisiert? Nicht zuletzt um die Rechenschaftspflicht der zivilen Krisenprävention zu stärken ist eine differenziertere zeitsensible Wirkungsforschung ziviler Konfliktlösung und Friedenskonsolidierung notwendig. Wichtige Anregungen bieten die Vorschläge von Andrew Blum und Andreas Wittkowsky auf diesem Blog.

Richtwerte und Zielkorridore breit und flexibel formulieren

Krisenprävention, das haben die letzten Jahre deutlich gezeigt, muss einen schwierigen Spagat vollziehen. Sie muss einerseits klare Vorgaben der jeweiligen Förderer umsetzen, wie etwa Rechtstaatlichkeit, Gleichstellung, Demokratie, sie muss aber zugleich der lokalen Ebene soviel Freiraum zugestehen, dass die betroffenen Gesellschaften die Möglichkeit haben, ihre eigenen Vorstellungen einzubringen und sich die Maßnahmen anzueignen, ohne dass dabei die Ziele der Krisenprävention komplett konterkariert werden. „One size fits all“, funktioniert weder in der Rechtstaatlichkeitsförderung, noch im Bereich der Sicherheitssektorreform.

„Local Ownership“ ist gefragt. Aber wie funktionieren die Prozesse der Lokalisierung und wie lässt sich sicherstellen, dass am Ende tatsächlich so etwas wie Rechtsstaatlichkeit entstanden oder zivile Kontrolle im Sicherheitssektor etabliert worden ist? Eine Lösung, die noch stärker verankert werden sollte, ist die Formulierung breiter Richtwerte bzw. Zielkorridore, die genügend Flexibilität vor Ort lassen, um lokale Aneignungsprozesse zu erlauben. Dazu bedarf es teils auch mehr Vertrauen in die Diplomaten und Helfer vor Ort und in ihre Kenntnis der lokalen Gegebenheiten, wie auch Gerrit Kurtz und Richard Gowan in ihren PeaceLab2016-Beiträgen fordern.

Wann sind militärische Mittel effektiv?

Ein Glaubenssatz ziviler Krisenprävention ist, dass militärische Mittel kontraproduktiv sind und von zivilen Maßnahmen fernzuhalten sind. Allerdings lässt sich aus den komplexen Interventionen der vergangenen 15 Jahre nicht die Schlussfolgerung ziehen, dass militärische Mittel generell nichts zum Frieden beitragen können, wie der Beitrag von Wolfram Rohde-Liebenau suggeriert. So umstritten militärische Mittel sein mögen, so wichtig ist es, ihre Effektivität in unterschiedlichen Krisentypen zu analysieren. Erst auf Basis solcher Erhebungen können Vorschläge für eine bessere Verzahnung militärischer und ziviler Strategien, wie sie etwa in der neuen Globalen Strategie der Europäischen Union erhoben werden, begründet oder kritisiert werden.

Den Beirat stärker und gezielter nutzen

Um die unterschiedlichen Instrumente der zivilen Krisenprävention sinnvoll und mit Erfolg einsetzen zu können, braucht es eine übergreifende Koordination zwischen den relevanten Fachministerien einerseits und den Ressorts und zivilgesellschaftlichen Akteuren andererseits. Nur dann kann sichergestellt werden, dass die Instrumente auch tatsächlich Synergien erzeugen und die unterschiedlichen Akteure an den gleichen Zielen arbeiten und sich nicht wechselseitig konterkarieren. Mit dem Aktionsplan von 2004 sind hierzu bereits wesentliche Maßnahmen etabliert worden, wie etwa der Ressortkreis, die Gründung des Zentrums für Internationale Friedenseinsätze (ZIF) oder die Einsetzung des Beirats zivile Krisenprävention, um den Austausch zwischen institutioneller Politik und Wissenschaft sowie Zivilgesellschaft zu stärken.

Allerdings ist auch noch genügend Luft nach oben. In diesem Sinne sollte der Beirat weit mehr als bisher als Beratungs- und Expertisegremium genutzt werden. Um nachhaltigen Erfolg in der zivilen Krisenprävention zu sichern, ist die Politik auf belastbares Wissen angewiesen. Dieses Wissen muss einerseits viel systematischer eingefordert werden und andererseits auch gebündelter und nutzerfreundlicher zur Verfügung gestellt werden als dies bislang oftmals der Fall ist. Im Beirat sollte daher gezielt Expertisen zu konkreten Fragestellungen und Maßnahmen der zivilen Krisenprävention abgefragt werden.

Eine nutzerfreundliche Friedens- und Konfliktforschung

Umgekehrt muss die Friedens- und Konfliktforschung ihre Ergebnisse auch nutzerfreundlicher zur Verfügung zu stellen. Die Friedens- und Konfliktforschung schreckt noch zu oft davor zurück, praktisch zu sein, weil sie glaubt, dann ihren „kritischen Stachel“ gegenüber der Politik zu verlieren. Aus unserer Sicht ist dies aber gerade kein Widerspruch. Ganz im Gegenteil: Die Friedens- und Konfliktforschung kann nur dann kritischer Stachel im Fleisch der Politik sein, wenn sie relevant ist. Relevant ist sie dann, wenn sie Wissen generiert und dieses auch so aufbereitet, dass es für die Politik praktisch wird. Sonst wird sie einfach ignoriert.

Die neuen Leitlinien zu „Krisenengagement und Friedensförderung“ sind eine willkommene Gelegenheit, das Programm der zivilen Krisenprävention in diese Richtung fortzuentwickeln.