UN-Friedenseinsätze: Eine Strategie für Kontinuität, Kohärenz, Quantität und Qualität

09. August 2018   ·   Lena Strauß

In den zwei Jahren im Sicherheitsrat wird sich zeigen, ob die Bundesregierung zu ihren Bekenntnissen im Weißbuch, in den Leitlinien und im Koalitionsvertrag steht. Verlässlichkeit bedeutet, das Rotationsprinzip für Hochwertfähigkeiten in Mali und darüber hinaus zu verstetigen und eine langfristige nationale Peacekeeping-Strategie zu entwickeln, die über 2020 hinaus wirkt.

Lange Zeit fiel Deutschland im UN Peacekeeping durch seine finanziellen Beiträge als viertgrößter Beitragszahler auf. Dahingegen steuert Deutschland nur niedrige personelle und materielle Kapazitäten bei. So steht Deutschland bisher bei der Anzahl der entsandten Soldaten und Polizisten im internationalen Vergleich abgeschlagen auf Platz 28 und fällt nicht nur hinter Länder wie Südafrika und Italien, sondern auch Äthiopien und Bangladesch zurück. Das soll sich nun ändern. 

Erst kürzlich bekannte sich der deutsche Außenminister Heiko Maas zu den UN-Friedensmissionen. Auch die Ausweitung des MINUSMA-Mandats folgt dem selbstformulierten deutschen Anspruch, mehr Verantwortung zu übernehmen. Im Frühjahr 2018 erhöhte der Bundestag dabei die maximale Anzahl an Soldaten, die nach Mali entsandt werden können, auf 1100. Zudem engagiert sich Deutschland kontinuierlich auch außerhalb der UN-Mission in den Trainings-, Ausbildungs- und Beratungsmissionen der Europäischen Union EUTM Mali und EUCAP Sahel Mali. Insgesamt lässt sich also konstatieren, dass Deutschland in Mali zunehmend mehr Verantwortung übernimmt. 

Dies ist eine logische Konsequenz aus den unterschiedlichen Strategiepapieren der Bundesregierung. Sowohl im Weißbuch 2016 als auch in den Leitlinien „Krisen verhindern, Konflikte bewältigen, Frieden fördern“ priorisiert die Bundesregierung die Vereinten Nationen als Krisenmanager. Explizit fordern vor allem die Leitlinien „eine dauerhaft starke und qualifizierte Unterstützung internationaler Missionen“, die jedoch nicht detaillierter ausgeführt wird. Auch der Koalitionsvertrag greift die Thematik auf und fordert, dass „Beiträge strategischer auszurichten und zu erhöhen“ sind.

Rotierende Hochwertfähigkeiten: mehr Kontinuität & mehr Engagement

Bei der Ausweitung des MINUSMA-Mandats bekräftigte der Bundestag gleichzeitig den Teilabzug von deutschen Hochwertfähigkeiten, die Flugkapazitäten für Transport und Evakuierung von Personal umfassen. Dieser wurde am 30. Juni vollzogen. Gemäß der Vereinbarungen der Bundesregierung im Koalitionsvertrag, „Hochwertfähigkeiten für Friedensmissionen nach dem Rotationsprinzip” bereitzustellen, wurden diese Zuständigkeiten an El Salvador und Kanada übergeben, die im Laufe des Sommers die deutschen Helikopter ersetzen sollen. 

Daraus ergeben sich zwei entscheidende Fragen: (1) Wie kann das Rotationsprinzip reibungsloser gestaltet werden, sodass Kontinuität gewahrt wird? Diese Frage stellte sich schon, als Deutschland im Frühjahr 2017 die Aufgaben von den niederländischen Partnern übernahm. Lange Zeit war nicht klar, welche Nationen Ende 2017 die deutschen Fähigkeiten ersetzen würden, sodass der Abzug der deutschen Flieger deutlich nach hinten verschoben werden musste, bis entsprechende Nachfolger verfügbar waren. (2) Wann werden die deutschen Hochwertfähigkeiten wieder in die Rotation aufgenommen, da dieser selten bereitgestellte Beitrag für die Mandatserfüllung einer Mission eine entscheidende Rolle spielt? 

Seit der deutlichen Wahl am 8. Juni steht nun fest: Deutschland wird in 2019 und 2020 im Sicherheitsrat der Vereinten Nationen vertreten sein. Diese Gelegenheit sollte die Bundesregierung nutzen und ein Konzept für das Rotationsprinzip von Hochwertfähigkeiten in Friedensmissionen unterstützen. Um oben genannte Fragen beantworten zu können, sollte das Rotationsprinzip klar ausformuliert werden – mit zeitlichen Kriterien für die ausgewählten Fähigkeiten. 

Mehr Engagement: nicht nur personell, sondern auch politisch 

Darüber hinaus sollte Deutschland sich kontinuierlich in den Friedensmissionen – sowohl „on the ground“ als auch in den Institutionen – engagieren, was gleichzeitig eine substantielle Fortführung des Einsatzes in Mali bedeuten würde. Auch der Bundestag hat kürzlich die Bundesregierung in Bezug auf die deutsche Mitgliedschaft im Sicherheitsrat aufgefordert, sich in besonderem Maße im Bereich der UN-Friedensmissionen einzubringen.

Gemäß seiner politischen Prinzipien – Multilateralismus, Frieden, Gerechtigkeit und internationale Verantwortung – sollte Deutschland die Reformvorhaben des UN-Generalsekretärs António Guterres für die Friedens- und Sicherheitsarchitektur unterstützen. Vor allem die Mission in Mali steht im Fokus der Kritik: Noch immer ist die Sicherheitslage instabil. Zudem gibt es kaum Fortschritte bei der Umsetzung des Friedensabkommens. Bei anderen Blauhelmmissionen, wie in der Zentralafrikanischen Republik, deren Mandate gerade kritisch überprüft und gegebenenfalls neu ausgerichtet werden sollen, gibt es ähnliche Probleme. Als viertgrößter Beitragszahler der UN ist Deutschland gefordert, sein politisches Verhandlungs- und Vermittlungsgeschick in die Waagschale zu werfen und die notwendigen Schritte inner- und außerhalb der Missionen voranzutreiben.

Deutschland braucht eine nationale Peacekeeping-Strategie

Das Engagement Deutschlands in diesem Bereich sollte auch über die Mitgliedschaft im UN-Sicherheitsrat hinaus andauern. Dafür benötigen die Bundesregierung und die beteiligten Ministerien – AA, BMVg, BMZ, und BMI – eine koordinierende Strategie. Solch eine nationale Strategie sollte sich an drei Charakteristika orientieren: Glaubwürdigkeit, Verlässlichkeit und Kontinuität. Als vertrauenswürdiger und verlässlicher Partner kann man sich zielführender für andere Themen auf der „deutschen UN-Agenda“ einsetzen. Deshalb sollten sich die Vereinten Nationen auf Zusagen Deutschlands über Personal und Ausrüstung verlassen können.

Die Bundesregierung darf nicht nur die versprochenen Beiträge entsenden, sondern muss auch sicherstellen, dass diese für den spezifischen Einsatz geeignet und einsatzbereit sind. Das ist nicht immer der Fall. So wurden der UN in der Vergangenheit zum Beispiel „In-Mission Trainingsteams“ versprochen, um Personal, das sich bereits in Missionen befindet, weiter auszubilden. Das Angebot wurde jedoch noch nicht wahrgenommen, da es sich vermutlich aufgrund andauernder Anschläge und Angriffe auf die Missionen schwer umsetzen lässt. 

Eine nationale Peacekeeping-Strategie sollte die zielgerichtete Ausbildung von Soldaten für UN-Missionen miteinbeziehen. Dies gilt insbesondere für Soldaten, deren vorrangiger Ausbildungsfokus auf EU und NATO liegt und sich nun neuen Herausforderungen außerhalb der eingeübten Strukturen und Standards stellen müssen. Material, Personal und Mentalität müssen flexibel sein, um eine angemessene Reaktion auf unterschiedliche Gegebenheiten zu gewährleisten. Ein weiterer Schwerpunkt sollte die Besetzung von Führungspositionen durch deutsche Experten und somit die Aufstockung deutscher Entscheidungsträger im UN-System sein. So könnte Deutschland auch außerhalb der Debatten im Sicherheitsrat und zusätzlich zu seinem „finanziellen Mitspracherecht“ in den beteiligten UN-Institutionen – dem Department of Political and Peacebuilding Affairs (DPPA), dem Department of Peace Operations (DOS) und im Sekretariat des Generalsekretärs – Einfluss nehmen.

Klare Personalquoten und Materialbeiträge festlegen

Deutschlands politischer Wille, mehr Verantwortung zu übernehmen, muss sich in den Verpflichtungen zu Peacekeeping niederschlagen. Die Bundesregierung und die zuständigen Ministerien sollten daher konkrete Personalquoten und Materialbeiträge für das UN Peacekeeping formulieren – und sich so selber verpflichten. Damit könnte Deutschland ein richtungsweisendes Signal über die Zeit im Sicherheitsrat hinaus setzen und eine Vorreiterrolle einnehmen. Dies wäre ein klares Bekenntnis zu den Friedensmissionen der Vereinten Nationen.

Natürlich ist es schwierig vorherzusagen, welche Missionen in den nächsten Jahren entsendet werden und folglich, welcher Bedarf besteht. Jedoch ist aufgrund der aktuellen Konfliktlage und den andauernden Missionen ein gewisser (Grund-)Bedarf voraussehbar. Die Bundesregierung sollte nun definieren, was sie in Bezug auf Personal und Material zu laufenden und zukünftigen Missionen beitragen will. Gleichzeitig muss sie realitätsnah, aber dennoch ambitioniert, austarieren, was Deutschland leisten kann. Das betrifft vor allem das Personalkontingent, das verlässlich ausgebildet und verfügbar sein muss. 

So sind hier Kontinuität und Kohärenz gefragt, aber bei Personal und Material eben auch Quantität und Qualität. Dies gilt für Flugkapazitäten, die zum Transport, aber auch zur Luftunterstützung von Bodentruppen gebraucht werden. Ebenso gilt es für die personelle Unterstützung durch Helikopterbesatzungen, medizinisches Personal sowie Ingenieure und Analysten, die beispielsweise die Luftaufnahmen der Drohnen auswerten. 

Aus Einsätzen lernen: Kriterien für wirksames und sinnvolles Engagement entwickeln

Ein zweiter Teil dieser Strategie sollte bisherige Erfahrungswerte, beispielsweise aus den Auslandseinsätzen in Afghanistan und dem Balkan, einbeziehen, um zu identifizieren, wo und wie man sich effektiv und sinnvoll engagieren kann. Solche Analyseergebnisse zu nutzen und sich mit Partnern zu koordinieren, sind weitere entscheidende Aspekte, die mit einfließen müssen. 

Um dauerhaft zu wirken, muss dieses Paket in kontinuierlicher und enger Abstimmung unter anderem mit dem DPO entstehen und immer wieder neu geschnürt werden. Hierzu müssen sich die Ministerien in Berlin mit den UN und ihren unterschiedlichen zuständigen Abteilungen intensiv austauschen.

Letztendlich bietet der nichtständige Sitz im Sicherheitsrat für Deutschland einen guten Anlass, um sein UN Peacekeeping-Engagement langfristig strategischer aufzustellen und seine Ansprüche materiell und personell zu unterfüttern. Dies wäre nicht nur ein deutliches Signal in New York, sondern würde auch in Deutschland ein klares Bekenntnis deutscher Außen- und Sicherheitspolitik zum Einsatz in internationalen Friedensmissionen darstellen.

Vereinte Nationen Friedenseinsätze Friedensförderung Mali
Lena Strauß

Lena Strauß ist Forschungsassistentin in der Forschungsgruppe Sicherheitspolitik an der Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP) in Berlin. Sie hat im Projekt „Auslandseinsätze der Bundeswehr im Wandel“ als studentische Projektassistentin gearbeitet. Die Autorin gibt ihre persönliche Meinung wieder.