Am 5. Juli 2016, sorgte ein Vorschlag der EU-Kommission für Schlagzeilen: Aus dem „Instrument für Stabilität und Frieden“ (IcSP), dem EU-Geldtopf für zivile Konfliktbearbeitung, sollen zukünftig auch Ausrüstung und Ausbildung für Streitkräfte in Drittstaaten finanziert werden. Die Bundesregierung unterstützt das offenbar. Damit die geplante Verordnung rechtskräftig werden kann, muss sie vom Europäischen Rat und vom EU-Parlament angenommen werden. Im Bundestag passierte sie die Ausschüsse nahezu ohne Diskussion. Kritische Nachfragen kamen nur von einigen Abgeordneten der Oppositionsparteien. Am 14. Oktober sollte der Vorschlag im Bundesrat verhandelt werden, die Debatte wurde jedoch kurzfristig wieder abgesetzt, da die zuständigen Ausschüsse lediglich Kenntnisnahme ohne Aussprache empfohlen haben. Dass das Vorhaben der EU-Kommission vom Parlament einfach so hingenommen wird, ist erstaunlich, denn es setzt friedenspolitisch völlig falsche Signale.

Zusätzliche Finanzierung militärischer Instrumente geht auf Kosten von zivilen Ansätzen

Das IcSP wurde 2014 geschaffen, um die EU-Politik in den Bereichen Krisenreaktion, Konfliktverhütung, und Friedenskonsolidierung wirksamer zu machen. Dazu sollen zivilgesellschaftliche Initiativen unterstützt werden. Auch demokratische Staatsorgane, die zivile Aufsicht über das Sicherheitssystem, Vollzugs- und Justizbehörden sowie Abrüstung und die Wiedereingliederung von ehemaligen Kämpfern werden gefördert. Die Aufgaben sind so vielfältig, dass sie schon jetzt mit den vorhandenen Haushaltsmitteln kaum bewältigt werden können. Die zusätzliche Finanzierung militärischer Funktionen würde auf Kosten der Mittel für zivile Ansätze gehen.

Denn die Kommission schlägt vor, den Haushalt des IcSP (2,338 Milliarden Euro für die Jahre 2014 bis 2020) um 100 Millionen Euro zu erhöhen, sagt aber nicht, woher die Mittel dafür kommen sollen. Es gibt Überlegungen, dafür Gelder aus dem Instrument für Entwicklungszusammenarbeit umzuwidmen. Das ist skandalös, wenn man bedenkt, dass die Mittel für Entwicklung ohnehin knapp bemessen sind und weder Deutschland noch die meisten anderen OECD-Staaten der Verpflichtung nachkommen, 0,7 Prozent ihrer Wirtschaftsleistung dafür bereitzustellen.

Der Vorschlag der EU-Kommission, das IcSP zu erweitern, geht einher mit sehr einseitigen Prioritäten in ihren außenpolitischen Strategiepapieren: „Unsicherheit“ und „Instabilität“ sind darin dominante Kategorien; es fehlt die Analyse der strukturellen Ursachen. Man gewinnt den Eindruck, dass Entwicklung den Sicherheitsinteressen der EU-Länder untergeordnet wird. Die Konzepte sagen nichts dazu, wie Frieden gefördert werden soll. Hinzu kommt, dass für 2017 schon 60 Millionen Euro und damit fast ein Drittel des Finanztopfes, den das IcSP für flexible und schnelle Maßnahmen der Krisenreaktion vorsieht, für das "Management" von Migration und Grenzschutz in der Türkei verplant sind. Wenn nun auch noch das Militär aus dem Budget „ertüchtigt“ werden soll, bleiben für die zivile Friedensförderung allenfalls symbolische Häppchen.

Abgestimmtes Handeln ist notwendig – nicht die Vermischung von Haushaltstöpfen

Einige EU-Länder, darunter Deutschland, drängen seit geraumer Zeit darauf, dass neben der Polizei auch Armeen in Partnerländern systematischer ausgebildet und ausgerüstet werden und fordern die Verschmelzung militärischer und ziviler Ansätze. Dazu müsste zunächst geklärt werden, welche Streitkräfte sie meinen, welchen Mehrwert Armeen gegenüber der Polizei haben und wie die technische Hilfe genau aussehen soll. Nur so lassen sich unerwünschte Nebenwirkungen vermeiden, etwa dass Ausrüstung in falsche Hände gerät oder von Regimen gegen die eigene Bevölkerung verwandt wird. Wenn einige Staaten Militärhilfe für erforderlich halten, könnten sie dafür ein neues Instrument auf der zwischenstaatlichen Ebene schaffen, vergleichbar der Friedensfazilität für Afrika oder dem Athena-Mechanismus, über die EU-Staaten ihre Militärhilfe (jenseits des EU-Gemeinschaftshaushalts) derzeit abwickeln. Dafür müssten sie aber zusätzliche Mittel bereitstellen.

Die Pläne der EU-Kommission zeigen einmal mehr, warum die im Aktionsplan von 2004 fixierten und auch im Leitlinienprozess immer wieder vorgebrachten Forderungen nach einem Primat des Zivilen so wichtig sind (siehe u.a. die PeaceLab2016-Beiträge von Entwicklungsminister Gerd Müller, Elisabeth Strohscheidt, Almut Wieland-Karimi, Kathrin Vogler oder meinen eigenen Beitrag im Juli): Als Begründung für die Erweiterung der IcSP verweist die Kommission auf die Notwendigkeit eines „umfassenden“ Ansatzes bei der Bewältigung von Krisen und Konflikten. Aber ein schlüssiger Politikansatz ergibt sich nicht dadurch, dass man Haushaltstöpfe vermischt. Gefordert sind stattdessen ressortübergreifende Konzepte und abgestimmtes Handeln, das sich an der Vorbeugung von Gewalteskalation und der Beseitigung von Konfliktursachen orientiert und ziviler Konfliktbearbeitung Vorrang vor dem Ausbau militärischer Kapazitäten einräumt. Indem ein Ressort dem anderen finanziell das Wasser abgräbt, erreicht man erfahrungsgemäß das Gegenteil: weniger Bereitschaft zur Kooperation, die so dringend erforderlich wäre im Umgang mit Krisenregionen.

Solange für Armutsbekämpfung und für zivile Krisenprävention im Vergleich zu den Militärausgaben nur verhältnismäßig kleine Summen zur Verfügung stehen, müssen Förderrichtlinien mit trennscharfen Kriterien und Überprüfungsmöglichkeiten versehen werden. Gleichzeitig benötigen wir eine Diskussion darüber, welche Maßnahmen Reformen des Sicherheitssektors begünstigen und überhaupt friedensverträglich sind. Es muss darüber gestritten werden, welche Möglichkeiten und Risiken mit dem Konzept der „Ertüchtigung“ von Armeen verbunden sind.

Über das Konzept der Ertüchtigung streiten

Das Konzept wird von einigen EU-Mitgliedern und insbesondere von der Bundesregierung favorisiert, die auf bilateraler Ebene Armeen in Partnerländern unterstützt und sich verschiedentlich auch für Waffenlieferungen (z.B. an die kurdischen Milizen) entschieden hat. Weil dieses Projekt auf europäischer Ebene schwer umzusetzen war, schuf die Bundesregierung 2015 hierzulande einen eigenen Haushaltstitel für Ertüchtigungsmaßnahmen in Höhe von 100 Millionen Euro (Einzelplan 60 des Finanzministeriums). Die Mittel sind flexibel einsetzbar und werden vom AA und BMVg gemeinsam verwaltet.

Im Rahmen der geplanten Erweiterung des EU-Instruments für Stabilität und Frieden sollen Lieferungen von „letalen Waffen und Munition“ auch weiterhin ausgeschlossen bzw. interessierten Mitgliedstaaten überlassen bleiben. Aber die Einschränkung ist nur bedingt relevant, da nicht allein Bewaffnung, sondern auch die für ihren Einsatz erforderliche Infrastruktur, Transportmittel, IT- und Kommunikationsmittel und Stützpunkte kriegsentscheidend sind. All dies kann, wenn es in die falschen Hände fällt, eben auch für Milizen kriegsentscheidend sein, die eine Destabilisierung von Staaten und Regionen anstreben, und damit gewaltfördernd wirken.

Der Vorschlag der EU-Kommission zur Ausweitung des IcSP lässt zentrale Fragen offen, z.B. im Hinblick auf die Frage nach der Art der technischen Hilfe und Ausbildungsunterstützung. So heißt es in der Gesetzesinitiative vom 5.7.16, Ausbildungsmaßnahmen, die „nur darauf gerichtet sind, die Kampffähigkeit von Streitkräften zu erhöhen“ seien nicht aus dem Instrument finanzierbar. Was bedeutet das? Reicht es, wenn dem Kampftraining noch ein Modul zum Thema „Menschenrechte“ angehängt wird? Unklar bleibt zudem in den am 5.7. vorgelegten EU-Papieren, welche Fähigkeiten konkret verbessert werden sollen, und wie die Partner beschaffen sein müss(t)en, damit ein Missbrauch der Ausrüstung ausgeschlossen ist. Hier ist die Frage von Bedeutung, die Marc von Boemcken, Forscher am BICC (Bonn) aufwirft: „Gibt es diesen imaginierten Idealpartner, der die Menschenrechte und das Völkerrecht achtet sowie möglichst frei von akuten Gewaltkonflikten ist, überhaupt?“ Nach seiner Einschätzung lassen bisherige Erfahrungen „erhebliche Zweifel hinsichtlich der Erfolgs¬wahrscheinlichkeit einer Ertüchtigung von Sicherheitskräften in Räumen begrenzter oder völlig kollabierter Staatlichkeit aufkommen (…). Mit Ausbildung und ein paar Splitterschutzwesten alleine ist es sicher nicht getan, die GSVP-Missionen der EU können hier allenfalls komplementär wirken.“

Zielsetzung für Ertüchtigungsinitiativen klar und möglichst eng definieren

Auch Jana Puglierin (DGAP) kommt zu dem Schluss, dass „Ertüchtigung“ von Streitkräften keine überzeugende Strategie im Umgang mit begrenzter Staatlichkeit ist. Ob auf diese Weise Sicherheit und Stabilität exportiert werden kann, hänge wesentlich davon ab, ob sich die ausgewählten Partner tatsächlich als solche erweisen. Voraussetzung sei, „dass die Interessen von „Ertüchtiger“ und „Ertüchtigtem“ weitgehend deckungsgleich sind und eine vertrauensvolle Zusammenarbeit dauerhaft möglich ist.“ Aber das sei risikoreich, denn „der Freund von heute kann durch Regierungswechsel oder gewaltsame Umstürze schnell zum gut ausgebildeten und ausgerüsteten Feind von morgen werden.“

Von Boemcken erachtet eine punktuelle Unterstützung von „vergleichsweise demokratischen Entwicklungsländern oder internationalen Organisationen mit Trainingsmaßnahmen oder einer überschaubaren Menge militärischer Systeme“ für sinnvoll. Als Beispiele nennt er die Lieferung von Schnellbooten aus Bundeswehrbeständen an Ghana um gegen Piraterie vorzugehen, illegale Fischerei zu bekämpfen und Ölplattformen zu schützen, sowie die Unterstützung von VN-Missionen durch Kampfhubschrauber. Allerdings müsse man, wenn man auch über die Bereitstellung von Waffen nachdenke, Positivkriterien erstellen, die festlegen, unter welchen Umständen das geschehen darf, um zu verhindern, dass das „politische Leitmotiv der Ertüchtigung“ missbraucht wird, um restriktive Export-Bestimmungen zu unterlaufen. Boemckens Fazit: „Sollte das Ertüchtigungskonzept (…) zu einer neuen sicherheitspolitischen Strategie der EU und einzelner Mitglieder avancieren, dann spricht vieles dafür, die damit verbundenen Zielsetzungen sehr klar und möglichst eng zu definieren. Waffenlieferungen an autoritäre Staaten, die überdies dazu geeignet sind, gefährliche Rüstungswettläufe anzuheizen, zeugen ebenso wenig von einer klugen Politik wie die Lieferung zehntausender Kleinwaffen an eine nicht-staatliche bewaffnete Gruppe.“ Zudem berge die bilaterale Abgabe militärischer Waffen an lokale Kräfte das Risiko einer unkontrollierten Weiterverbreitung. Man dürfe sich nicht der Illusion hingeben, „mit einer (…) europäischen oder nationalstaatlichen Ertüchtigungsstrategie das Wundermittel gefunden zu haben, mit dem in Afghanistan, Mali, Somalia oder Irak stabile Staaten geschaffen werden können.“ Diese Einschätzungen zeigen, dass „Ertüchtigungsmaßnahmen“ friedenspolitische Ziele auch unterlaufen können. Die Bundesregierung täte gut daran, diese Warnungen zu berücksichtigen und die bisherigen Erfahrungen – gerade mit Blick auf die Waffenlieferungen an die kurdischen Milizen – kritisch auszuwerten.

Der Mehrwert von militärischer „Ertüchtigung“ muss erklärt werden

Im Hinblick auf die Unterstützung des „Sicherheitssektors“ in Krisenregionen gibt es also reichlich Klärungsbedarf. Jede einzelne geplante Maßnahme ist darauf hin zu prüfen, inwieweit sie die Sicherheit der Bevölkerung in einem Partnerland erhöhen, gute Regierungsführung unterstützen und zur Friedensförderung beitragen wird. Zudem ist zu klären, welchen Mehrwert die „Ertüchtigung“ von Streitkräften zusätzlich zur Unterstützung von Polizeiapparaten erbringen soll. Und schließlich ist zu klären, wie die Weitergabe des technischen Materials an Unbefugte ausgeschlossen und eine Anwendung im Einklang mit menschen- und völkerrechtlichen Standards sichergestellt werden kann.

Angesichts derart komplexer Fragen und Fallstricke sollte auch die EU dem Konzept der „Ertüchtigung“ mit Zurückhaltung begegnen. Es gibt keinen überzeugenden Grund, dieses zur Gemeinschaftsaufgabe zu erheben und dafür das IcSP seiner ursprünglichen zivilen Zweckbestimmung zu entfremden. Bundestag und Bundesrat sollten sich Bestrebungen zur Vermischung von Finanztöpfen widersetzen eine klare Trennung und Überprüfbarkeit der Mittelverwendung auf nationaler wie europäischer Ebene einfordern.