Der Beirat der Bundesregierung für Zivile Krisenprävention und Friedensförderung hatte unter dem Titel „Von der Strategie zur Umsetzung: Rechtsstaatsförderung, Sicherheitssektorreform und Vergangenheitsarbeit & Versöhnung“ zu seiner ersten Jahreskonferenz eingeladen. Das Interesse war groß: Zwischen 180 und 200 Teilnehmer*innen u.a. aus Forschung, Zivilgesellschaft und verschiedenen Ministerien kamen am 25. September 2019 im Weltsaal des Auswärtigen Amtes zusammen. Im Zentrum der ganztägigen Konferenz und der Workshops standen die drei neuen ressortübergreifenden Strategien der Bundesregierung zu Sicherheitssektorreform, Rechtsstaatsförderung und Vergangenheitsarbeit.

Den Auftakt machte Kira Vinke, Co-Vorsitzende des Beirats. Sie betonte, dass Krisenprävention und Stabilisierung zu einer Daueraufgabe geworden seien und dass Deutschland und Europa vor drei zentralen Herausforderungen stünden: der Klimawandel, die Wahrung des globalen Friedens und die Aushöhlung demokratischer Institutionen. Anschließend begrüßte Heike Thiele, die Beauftrage für Krisenprävention und Stabilisierung im Auswärtigen Amt, die Teilnehmer*innen und bedankte sich für den konstruktiven Beiträge der Fachgemeinschaft  im Entstehungsprozess der neuen Strategien u.a. über den PeaceLab-Blog. „Diese Strategien sollen unseren Kolleg*innen, die in fragilen Kontexten arbeiten, als Leitfaden dienen“, sagte sie und fügte hinzu, dass die Bundesregierung bei deren Umsetzung auf die kritische Begleitung der Zivilgesellschaft angewiesen sei.

Bessere Ressortkooperation auch wenn Prioritäten unterschiedlich sind

Nach den Begrüßungsworten folgte das erste von drei Panels des Tages zu der Frage „Die Leitlinien auf dem Weg zur Umsetzung: Wo stehen wir?“ mit Frank Richter (Bundesministerium der Verteidigung), Thomas Helfen (Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung), Kai Otto (Bundesministerium des Innern), Heike Thiele (Auswärtiges Amt), Ottmar von Holtz (MdB, Vorsitzender des Unterausschuss für Zivile Krisenprävention, Konfliktbearbeitung und vernetztes Handeln des Bundestages) und Bodo von Borries (Co-Vorsitzender des Beirats).

Auf die Frage, was sich durch die Leitlinien konkret verbessert habe, hoben sowohl Heike Thiele als auch Thomas Helfen die ressortübergreifende Zusammenarbeit hervor. Es habe sich eine vertrauensvolle Zusammenarbeit und ein regelmäßiger, intensiver Austausch entwickelt. Ottmar von Holtz hingegen kritisierte einerseits die unklare Rolle des Parlaments bei der Umsetzung der Leitlinien – „es sollte nicht der Eindruck entstehen, dass der Bundestag immer hinterherhinkt“ – und forderte andererseits, dass die Leitlinien nun in konkreten Handlungen und Strukturen zu erkennen sein müssten. Daraufhin wies Frank Richter auf die interministerielle Koordinierungsgruppe auf Abteilungsleiter-Ebene hin und versicherte auch, dass sich der Arbeitsalltag ganz konkret verändert habe. Unterschiedliche Perspektiven und Prioritäten zwischen den Ressorts werde es aber immer geben, allein aufgrund der unterschiedlichen Expertisen in den Häusern. Er sei auch „sehr froh, dass in den Dokumenten deutlich gemacht wurde, dass der Einsatz von Militär nicht per se militärische Gewalt bedeutet. Auch die Bundeswehr könne präventiv tätig sein.“ Kai Otto betonte, dass verstärke Kooperation „sehr verschiedener Ressorts“ eine außergewöhnliche Leistung sei: „Das ist eine ganz neue Form der Zusammenarbeit.“

Mehr Aufgaben erfordern auch mehr Personal

Dass die hohen Ambitionen aus den Leitlinien auch höherer Investitionen in Personal und Ausbildung bedürfen, stellte Bodo von Borries klar. Die deutschen Botschaften müssten mehr Verantwortung in Dialog- und Friedensprozessen in fragilen Kontexten übernehmen. Doch nur mit mehr Personal könnten sie diese Aufgabenlast stemmen. Die Vertreter*innen aus den Ministerien sahen diesen Kritikpunkt ein, gaben sich aber optimistisch. So betonte Kai Otto, dass die junge Generation von Polizist*innen viel offener für Auslandseinsätze sei. Für Heike Thiele war es „ganz klar, dass es mit wachsenden Mitteln auch mehr Personal braucht.“ Außerdem könne die Bundesregierung Außenpolitik nicht allein machen und sei auf die Mitarbeit der Zivilgesellschaft in jedem Falle angewiesen. Deutlich plädierte Frank Richter dafür, dass die Fähigkeitslücken der Bundeswehr geschlossen werden müssten und es dafür deutlich mehr Ressourcen bedürfe. Ottmar von Holtz ergänzte, dass Entwicklungs- und Krisenarbeit nicht in einjährigen Zyklen erfolgreich sein könne und forderte innovativere und nachhaltigere Finanzierungsinstrumente. Wichtig sei auch, dass der Beirat ein eigenes Sekretariat erhalte. Auf die Frage, ob und wie sich die „Krise des Multilateralismus“ in der Arbeit der Ressorts bemerkbar mache, antworteten Thomas Helfen und Frank Richter recht optimistisch: „Manche Partner sind eben schwieriger als andere.“

In der Abschlussrunde wurde das Podium nach den aus ihrer Sicht wichtigsten nächsten Schritten gefragt. Während Bodo von Borries eine Lern- und Vernetzungsplattform zwischen den Ressorts und mit der Zivilgesellschaft präferierte, forderte Kai Otto eine grundsätzlichere Auseinandersetzung u.a. mit den Fragen, wo Deutschlands Interessen liegen und was uns zivile Krisenprävention wert sei. Frank Richter sprach sich für die gemeinsame Auswertung der Erkenntnisse von Krisenfrüherkennungsinstrumenten der unterschiedlichen Ressorts aus. Für Heike Thiele müssten sich die neuen Strategien, Arbeitsgruppen und Evaluierungsvorhaben nun erst einmal in der Praxis beweisen. Thomas Helfen stellte die Frage in den Raum, wie man in Kontexten handeln solle, in denen akuter Krieg herrscht (wie im Jemen). Hier könne es keine Erfolgsgarantie geben: Frieden sei kein Geschenk und müsse hart erarbeitet werden. Ottmar von Holtz warnte das Podium und die Expert*innen im Saal, beim Implementieren der Leitlinien nicht die tieferen Konfliktursachen wie Armut, Klimawandel oder ungerechte Handelspolitik aus dem Auge zu verlieren.

Anerkennung und Umsetzungsvorschläge von außen

Einen Blick von außen warfen im anschließenden zweiten Panel Antje Fritz (DCAF, Geneva Centre for Security Sector Governance), Thomas Unger (Geneva Academy of International Humanitarian Law and Human Rights) und Britta Madsen (External Monitoring System of the EU’s Development Cooperation) und diskutierten die Frage, welche friedenspolitischen Impulse die drei neuen ressortgemeinsamen Strategien der Bundesregierung zu Rechtsstaatsförderung, Sicherheitssektorreform (SSR) und Transitional Justice setzen. Britta Madsen lobte den menschenrechtsbasierten Ansatz der Strategie zur Rechtsstaatsförderung sowie die Betonung auf Zusammenarbeit mit der lokalen Zivilgesellschaft und Dialogformaten auf Augenhöhe. Ebenfalls positiv bewertete sie den Fokus auf der Überprüfung von Verwaltungshandeln (im Gegensatz zur Strafgerichtsbarkeit), die Korruptionsbekämpfung und einen realistischen Überprüfungsrahmen.

Auch Antje Fritz fand lobende Worte für die SSR-Strategie, insbesondere für ihren Governance-Ansatz und den Fokus auf menschliche Sicherheit. Richtig fand Fritz auch, dass neben der Effektivität des Sicherheitssektors auch dessen Transparenz und Rechenschaftsplicht in den Vordergrund gestellt wurden. Allerdings kritisierte sie, dass sich dieser Aspekt bei der Umsetzung verliere und mahnte eine stärkere Unterstützung von parlamentarischen Kontrollmechanismen an. Die zwei größten Highlights seien aus ihrer Sicht jedoch, dass SSR im Zusammenhang mit Krisenprävention wahrgenommen werde (im Gegensatz zu ihrer „Feuerwehr-Funktion“ in der Vergangenheit), sowie der Willen zur Ressortkooperation. Ressorts, die vor Ort in unterschiedliche Richtungen handeln, würde häufig  eher Schaden als Nutzen anrichten.

In der Umsetzung sind konkrete Aktionspläne und ein langer Atem gefragt

Thomas Unger fragte, warum es so lange gedauert habe, bis die Bundesregierung strategische Dokumenten zu diesen Themen ausgearbeitet habe: „Für die weltweite Zusammenarbeit brauchen wir ‚Champions‘, also Staaten, die sich klar positionieren.“ Die Strategie zur Transitional Justice bzw. Vergangenheitsarbeit setze den richtigen Ton, indem sie stark auf Erfahrungen aus der eigenen Vergangenheit aufbaue, auf Herausforderungen hinweise und Spannungsfelder skizziere. Inhaltliche mache die Strategie alles richtig, sei mutig und ambitiös, so Thomas Unger, „Die Frage ist, wie setzen wir das um in der Praxis!“

Um die Umsetzung in die Praxis erfolgreich zu gestalten, seien laut Antje Fritz konkrete Handlungs- und Aktionspläne sowie eine Theory of Change und ein Results Framework mit messbaren Indikatoren nötig, die jährlich überprüft werden sollten. Außerdem sei es wichtig, sich nicht nur auf fragile Staaten zu fokussieren, sondern bereits stabilisierte Staaten im Auge zu behalten, um ein Abdriften in die Instabilität zu verhindern. „Hier darf die Förderung nicht abreißen“, warnte sie. Thomas Unger wies darauf hin, dass bestehende Kulturen in Institutionen sich nur schwer verändern ließen und dass daher die Zivilgesellschaft und das Parlament weiterhin in die Umsetzungsprozesse eingebunden werden sollten. Wichtig sei es, dass diese Strategien auch gut kommuniziert werden, damit sie die richtigen Akteure im In- und Ausland erreichen. Außerdem müssten sich die Strategien bei der Planung und Durchführung von Projekten in konkrete Leitfragen übersetzen. Britta Madsen schlug vor, Ausbildungsmaßnahmen in längerfristige institutionelle Reformprozesse einzubetten und mahnte einen langen Atem bei der Rechtsstaatsförderung an: „Die 20 erfolgreichsten Reformprozesse im 20. Jahrhundert haben im Schnitt 41 Jahre gebraucht.“ Auch würde sich die rechtsstaatliche Situation in vielen Ländern nicht linear entwickeln. Hierzu bräuchten die jeweiligen Länderstrategien einen Plan B.

Abschlusspanel: Offene Fragen und Empfehlungen für die Umsetzung

Auf dem von Sarah Brockmeier (GPPi) moderierten Abschlusspanel mit Sonja Schiffers (Polis180), Martin Vehrenberg (Arbeitsgemeinschaft für Entwicklungshilfe), Andreas Heinemann-Grüder (Bonn International Center for  Conversion), Hans-Joachim Gießmann (Berghof-Stiftung) sowie Jörg Lüer (Gemeinsame Konferenz Kirche und Entwicklung) wurden zunächst die Ergebnisse von fünf Workshops zum Irak, Mali und Kolumbien sowie den Querschnittsthemen Gender und Vergangenheitsbewältigung präsentiert, die am Nachmittag unter Chatham House Rules stattgefunden hatten.

Das Thema Gender sei, so Sonja Schiffers, sehr präsent in den drei Strategien, was einer positiven Entwicklung in den vergangenen Jahren zu verdanken sei. Sie kritisierte jedoch, dass die Strategien gar nicht auf die nötige Finanzierung einer nachhaltigen und gendersensiblen Umsetzung eingehen würden. Auch die Frage der institutionellen Förderung von Frauenorganisation in diesem Gebiet käme zu kurz. Daher käme es bei der Umsetzung auf ein striktes Monitoring an und dabei „reicht es nicht aus zu zählen, wie viele Frauen an einer Veranstaltung teilgenommen haben“, so Schiffers, die auch die Ergebnisse des Gender-Workshops präsentierte. Offen bliebe weiterhin die Frage, wie die Botschaften vor Ort für Genderthemen sensibilisiert werden sollten, wer dafür zuständig sei. Sie kritisierte, dass nur die Strategie zu Transitional Justice auf den Aspekt der Intersektionalität hinweise.

Die Empfehlungen des Workshops zur Vergangenheitsbewältigung stellte Jörg Lüer vor. Er berichtete, dass nun erstens, umgehend Pilotprojekte aufgelegt werden sollten, um operative Leitfragen schnellstmöglich zu realisieren, zweitens, Möglichkeiten zur Fortbildung (auch interministeriell) geschaffen werden sollten, und drittens, eine Austausch- und Lernplattform zu den deutschen Erfahrungen mit gewaltbelasteter Vergangenheit gebildet werden sollte, die auch die Vernetzung unter den Akteuren erleichtern solle.

Martin Vehrenberg berichtete aus dem Kolumbien-Workshop, dass der Friedensprozess sich in einer schwierigen Situation befinde und zu scheitern drohe, falls von außen keine entscheidenden Impulse gesetzt werden. In solchen Situationen würden die Strategien wenig konkrete Hebel anbieten. Aus dem Irak-Workshop berichtete Andreas Heinemann-Grüder, dass es eine Herausforderung sei, wegen des laufenden Krieges und den hohen Anreizen für irreguläre Gewaltmonopole eine Sicherheitssektorreform erfolgreich durchzuführen. Es sei auch unklar, was die primären Gründe und Motive für ein SSR-Engagement seien – Stabilität, eine transformative Agenda, oder der Wille, Bündnispartner zu beruhigen?

„Die Strategien dürfen nicht nach zwei Jahren vergessen werden“

Hans-Joachim Gießmann trug aus dem Mali-Workshop die Kritik vor, dass viele Projekte eine zu hohe Fluktuation hätten, was die dringend notwendige Vertrauensbildung torpediere. Zudem solle die Wirkung der Strategien künftig stärker evaluiert werden, wenn man bedenke, dass in Mali bislang bereits sehr viel investiert, aber wenige Probleme gelöst worden sind.

Über die Workshop-Ergebnisse hinaus fügte Hans-Joachim Gießmann auch hinzu, dass das deutsche Krisenengagement langfristig angelegt und auf nicht-lineare Entwicklungen vorbereitet sein solle. „Die Strategien dürfen nicht nach zwei Jahren vergessen werden“, sagte er. Bezüglich der Vergangenheitsarbeit machte Jörg Lüer deutlich, dass die Rolle des Staates im Grunde recht begrenzt sei und das Narrativ von anderen bestimmt werde. Außerdem äußerte er seine Sorge, dass die Strategien zu hohe Ansprüche für den ministeriellen Alltag stellen würden. Martin Vehrenberg betonte, dass die Strategien dann erfolgreich seien, wenn die jeweiligen Akteure ihr Wissens- und Erfahrungsmanagement gut organisierten, lokale Kontexte versehen und über genug Kapazitäten zur Umsetzung verfügen würden.

Zum Abschluss der Konferenz bedankte sich Bodo von Borries bei den Teilnehmer*innen und kündigte im Namen des Beirats Zivile Krisenprävention und Friedensförderung an, das nun etablierte Format einer Jahreskonferenz in den nächsten Jahren fortzusetzen.

Der Beirat Zivile Krisenprävention bündelt zivilgesellschaftliche und wissenschaftliche Expertise zur Krisenprävention und Friedensförderung und berät die Arbeit der Bundesregierung. Das Programm der Konferenz finden Sie hier.