Nirgendwo auf der Welt können Konflikte gelöst und Frieden geschaffen werden, wenn dabei eine Hälfte der Bevölkerung außer Acht gelassen wird – so naheliegend diese These zunächst wirken mag, so wenig spiegelt sie sich bis heute in der Einbindung von Frauen in Prozesse der Friedensförderung und Konfliktprävention wider.

Angesichts dieser Situation drängen sich Fragen auf, die auch im Hinblick auf die neuen Leitlinien der Bundesregierung für Krisenengagement und Friedensförderung von zentraler Bedeutung sind: Wer gestaltet zivile Krisenprävention und Friedenskonsolidierung auf internationaler und nationaler Ebene? Wer setzt sie um? Über wessen Sicherheit und Frieden wird verhandelt? Wessen Erfahrungen werden dabei berücksichtigt und wessen Erfahrungen bleiben außen vor? Mit diesem Beitrag wollen wir zeigen, was Deutschland außenpolitisch insbesondere von Schweden lernen kann und deutlich machen, warum gerade die neuen Leitlinien von einem feministischen Blickwinkel profitieren würden. Wir halten eine feministische Außenpolitik für so wenig revolutionär wie nicht umsetzbar; wie ein feministischer Slogan besagt, „Feminismus ist die radikale Idee, dass Frauen Menschen sind“.

Mehr Frauen in Friedensprozesse einbinden

Laut einer repräsentativen Erhebung von UN Women waren zwischen 1992 und 2011 kaum mehr als zwei Prozent aller ChefmediatorInnen, nur vier Prozent der ZeugInnen und VertragsunterzeichnerInnen und neun Prozent der VerhandlungsführerInnen Frauen. Und obwohl 2015 immerhin 23 Prozent der UN-Friedensmissionen von Frauen geführt wurden, sind weiterhin nur vier Prozent der SoldatInnen und knapp zehn Prozent der PolizistInnen in UN-Missionen weiblich. Das Auswärtige Amt schickt mit einem Frauenanteil von 38 Prozent im Höheren Dienst inzwischen zwar potenziell mehr Diplomatinnen ins Rennen; der Anteil derer, die dann eine Leitungsfunktion übernehmen, bleibt mit circa 25 Prozent allerdings deutlich niedriger. Und auch beim Einsatzpersonal für Friedensmissionen hebt Deutschland mit kaum mehr als zehn Prozent Soldatinnen in der Bundeswehr den Frauenanteil nur marginal an.

Dies, obwohl inzwischen wissenschaftlich belegt ist: Die Einbindung von Frauen in Friedensprozesse kann zu einem nachhaltigeren Frieden führen. Die Beteiligung von Frauen als Zeuginnen, Unterzeichnerinnen, Mediatorinnen und/oder Verhandlungsführerinnen in Friedensprozessen etwa erhöht die Wahrscheinlichkeit, dass der geschlossene Frieden mindestens zwei Jahre anhält, um 20 Prozent. Längst wird außerdem die (sicherheits-)politische Dimension von sexueller Gewalt in bewaffneten Konflikten anerkannt und als schwerwiegender Verstoß gegen das humanitäre Völkerrecht geahndet.

Meilenstein UN-Resolution 1325: In Deutschland lange verschlafen

Vor diesem Hintergrund stellte die UN-Resolution 1325 im Jahr 2000 einen Meilenstein in der Berücksichtigung beider Geschlechter in Prozessen der Konfliktprävention und -lösung sowie Friedenssicherung dar. In Deutschland setzten sich diese Erkenntnisse allerdings nur langsam und im internationalen Vergleich verspätet durch. Auch wenn die Anliegen von UN-Resolution 1325 sowie den Nachfolgeresolutionen im Aktionsplan Zivile Krisenprävention von 2004 und in den ressortübergreifenden Leitlinien zu fragilen Staaten teilweise bedacht wurden, versäumte man, ein systematisches Konzept zu „Frauen, Frieden und Sicherheit“ in den Aktionsplan und die Leitlinien einzuarbeiten. Erst 2012 verabschiedete die Bundesregierung einen separaten Aktionsplan zur Umsetzung der Resolution 1325. Dennoch – das Thema bleibt in der deutschen Außenpolitik nur eine Randnotiz.

Vorbild Schweden

Andere Staaten hingegen setzen sich weitaus expliziter für „Frauen, Frieden und Sicherheit“ ein. Aufsehen erregte im letzten Jahr die schwedische „feministische Außenpolitik“, die Außenministerin Margot Wallström seit ihrer Ernennung im Jahr 2014 verfolgt. Der entsprechende Aktionsplan 2015-2018 macht gleich zu Beginn deutlich, dass die Gleichstellung der Geschlechter einerseits ein Ziel an sich darstellt, aber gleichzeitig auch zentral ist für das Erreichen allgemeiner Ziele der schwedischen Regierung, beispielsweise der Förderung von Frieden, Sicherheit und nachhaltiger Entwicklung.

Konkret fördert Schweden verstärkt die Menschenrechte von Frauen und Kindern in humanitären Krisen und setzt sich für die Bekämpfung von sexueller und genderbasierter Gewalt in und nach Konflikten ein, zudem für die Beteiligung von Frauen und Mädchen in Friedensprozessen und in nachhaltiger Entwicklung. Besonderes Augenmerk wird aber auch auf die Bedeutung des Einbeziehens von Männern und Jungen in die Förderung der Gleichstellung gelegt. Multilateral erzielte Schweden mit seiner feministischen Außenpolitik bereits erste Erfolge, wie die Ernennung einer EU-Hauptberaterin für Gender und die Schaffung des Nordic Women Mediators’ Network.

Schwierigkeiten einer feministischen Außenpolitik

Natürlich kann eine feministische Außenpolitik nicht alle internationalen Probleme lösen. Wallström betrachtet Schwedens feministische Außenpolitik ganzheitlich – sie beschränkt sich nicht auf die direkte Förderung von Frauenrechten, sondern geht auch auf Konfrontationskurs mit Staaten, welche den Menschenrechten allgemein wenig Beachtung schenken. So warnen konservative Medien „Stockholm stelle sich mit solcher „Undiplomatie“ weltweit ins Abseits“. Auch aus anderen Staaten und postkolonialen Kreisen kommt Kritik – zum Beispiel ließen China, Russland und andere UN-Mitgliedstaaten verlauten, dass UN-Resolutionen, die sich mit „Frauen, Frieden und Sicherheit“ beschäftigen, als Ausrede für Interventionen in schwächeren Staaten fungieren können. Widerstände gegenüber einer stärkeren Einbeziehung von Frauen sind außerdem nicht nur in streng patriarchalen Gesellschaften zu erwarten. Eine feministische Außenpolitik muss also genau wie jede andere kluge Außenpolitik immer Risiken und potenzielle Erfolge abwägen.

Wie kann Deutschland Krisenengagement und Friedensförderung feministisch gestalten?

Allgemeine Empfehlungen

• Noch zur diesjährigen Wahl sollte Deutschland sich für eine erste weibliche Generalsekretärin der UN einsetzen – und falls es zu letzterer nicht kommen sollte, mit besonderem Nachdruck in der nächsten Wahlperiode.
• In der deutschen Kampagne zur Bewerbung für einen Sitz im Sicherheitsrat 2019-2020 sollte „Frauen, Frieden und Sicherheit“ besondere Beachtung geschenkt werden. Möglicherweise könnte so gemeinsam mit Schweden, welches 2017-2018 im Sicherheitsrat vertreten sein wird, bald ein neues Momentum im Ringen um Frauenrechte und Teilhabe entstehen.
• Deutsche Auslandsvertretungen sollten dazu aufgefordert werden, in ihrer Berichterstattung besonderes Augenmerk auf Frauenrechte und -partizipation zu legen, damit dem Themenbereich die nötige Aufmerksamkeit zuteilwird.
• Frauenrechtsorganisationen beklagten bereits, dass zur Umsetzung des Aktionsplans der Bundesregierung zur Resolution 1325 kein eigenes Budget zur Verfügung steht und viele Formulierungen vage bleiben. Im Budget des Auswärtigen Amts von 2016 gibt es beispielsweise einen Etatposten zu „Energie-, Klima- und Umweltaußenpolitik“, aber keinen zur Förderung der Rechte und des Schutzes von Frauen. „Frauen, Frieden und Sicherheit“ sollte daher zukünftig als eigenständiger und signifikanter Posten im Haushalt des Auswärtigen Amtes erscheinen.

Empfehlungen für die neuen Leitlinien

• In den vier Berichten der Bundesregierung über die Umsetzung des Aktionsplans Zivile Krisenprävention ist den Frauenrechten bzw. der Gleichstellung der Geschlechter jeweils ein eigenes Kapitel gewidmet. „Frauen, Frieden und Sicherheit“ muss bei den zukünftigen Leitlinien ebenfalls ein eigenständiges Thema werden, um einen ambitionierteren Rahmen für Engagement zu schaffen und die Relevanz des Themas hervorzuheben.
• Deutschland muss sich verstärkt für die Partizipation von Frauen in Friedensverhandlungen und die Beachtung von Frauenfragen in Friedensabkommen einsetzen. In manchen Ländern mag zusätzlicher Aufbau von Kapazitäten in Frauenorganisationen nötig sein, in anderen wiederum reicht es aus, engagierte Frauen beim Zugang zu Verhandlungen und Öffentlichkeit zu unterstützen. Das Auswärtige Amt und das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) implementieren bereits einige Projekte zur Förderung von Frauenrechten und können so auf best practices zurückgreifen. Hervorzuheben sind besonders das Projekt und der daraus hervorgegangene Bericht „Promoting Women’s Participation in Peace Negotiations and Peace Processes“.
• Es muss (auch finanziell) flexibel auf Gelegenheitsfenster, besonders in Post-Konflikt-Situationen und Staatenbildungsprozessen reagiert werden können; in diesen kann Deutschland gegebenenfalls eine wesentliche Rolle beim Entwerfen, Überwachen und Implementieren der Gesetzgebung im Bereich Frauenrechte und Partizipation spielen.
• Nicht nur Frauen, sondern auch Männern muss Beachtung geschenkt werden, um Frauenrechte und Teilhabe voranzutreiben. Um dem Problem von „militarisierter Maskulinität“ zu begegnen, sollte Deutschland zudem mehr als bisher Projekte unterstützen, die patriarchalische und aggressive Männlichkeitsklischees in Frage stellen.

Diese Empfehlungen zeigen, dass noch viel Handlungsspielraum für Deutschland besteht, im Sinne einer feministischen Außenpolitik zu Krisenengagement und Friedensförderung beizutragen. Daher sollte diese in den zukünftigen Leitlinien unbedingt einen angemessenen und ambitionierten Rahmen finden. Wir erlauben uns, mit einem zugespitzten Zitat einer langjährigen Vertreterin der Zivilgesellschaft in Abchasien zu schließen (Interview von Sonja Schiffers in Suchumi, 2. Juli 2015): “If women were able to participate in peace negotiations or consultations, they would start discussing more everyday problems, like the safety in border regions, social issues etc... But men only discuss global problems, and the result is zero.”