Friedensmacht am Hufeisentisch

08. Juni 2018   ·   Gerrit Kurtz

Deutschland bringt diplomatisches Gewicht mit in den UN-Sicherheitsrat. Dieses sollte die Bundesregierung nutzen und die Unterstützung von Mediationsbemühungen und Friedensprozessen ins Zentrum ihrer Mitgliedschaft stellen. Drei Stellschrauben bieten sich hierfür an: Die Verfeinerung von Sanktionen, die Rechenschaftspflicht von Truppenstellerstaaten sowie die Organisation flexibler Missionen.

Alle acht Jahre ist Deutschland zu Gast im Zentrum der Weltmächte. Gewählte Mitglieder wie Deutschland müssen sich gegenüber den fünf ständigen Mitgliedern des UN-Sicherheitsrats stets neu beweisen. In der politischen Keilerei um den Chemiewaffeneinsatz in Syrien und das tägliche Management von Friedensmissionen geht die Aufmerksamkeit für den eigentlichen Zweck des Rates, die internationale Sicherheit und den Frieden in der Welt zu wahren, leicht verloren. Deutschland sollte sich darum bemühen, Friedensprozesse und Mediationsanstrengungen durch den Sicherheitsrat zu stärken.

Deutschland ist ein nichtständiges Mitglied mit Gewicht

Grundsätzlich ist die Einflussmöglichkeit nichtständiger Mitglieder im Sicherheitsrat begrenzt. Das liegt nicht nur daran, dass Großbritannien, Frankreich, Russland, China und die USA ein Vetorecht besitzen. Sie verfügen auch über kontinuierliche Erfahrungen in den Verhandlungen, Themengebieten und Ländern, welche die Agenda prägen. Im Spiel der Weltmächte können kleinere Mitgliedstaaten bisweilen Brücken bauen, die Arbeitsmethoden verbessern, und eigene inhaltliche Akzente setzen.

Als viertgrößter Beitragszahler und – trotz Defiziten – gewichtiger Akteur auf dem diplomatischen Parkett, kann Deutschland jedoch durchaus mehr leisten. In einer ganzen Reihe von Ländern, die auf der Agenda des Sicherheitsrates stehen, sind deutsche Diplomaten bereits intensiv engagiert. Hier sollte die Bundesregierung die Sicherheitsratsmitgliedschaft als ergänzendes diplomatisches Forum nutzen und dessen Ansätze und Instrumente ausspielen. Zusammen mit seinen europäischen Partnern kann sich Deutschland beispielsweise für die Sicherung des Atomabkommens mit dem Iran einsetzen, humanitären Zugang und die Aufarbeitung von Kriegsverbrechen in Syrien gewährleisten, eine Friedensmission in der Ukraine auf den Weg bringen, die Verhandlungen mit den Taliban in Afghanistan unterstützen, und den Wiederaufbau im Irak politisch mitgestalten. In all diesen Kontexten nimmt Deutschland mit seinen vorhandenen Kanälen und Kontakten bereits jetzt eine führende Position ein – dies sollte sich auch im Sicherheitsrat wiederspiegeln.

Friedensmissionen müssen stets einer politischen Strategie folgen

Die wahrscheinlich größte Herausforderung des Sicherheitsrates ist es, eine Einigkeit unter seinen Mitgliedern darüber herzustellen, welche übergeordneten politischen Ziele sein Krisenmanagement leiten sollen. Das High-Level Independent Panel on Peace Operations hatte bereits 2015 in seinem wegweisenden Bericht gefordert, dass Friedensmissionen stets einer politischen Strategie folgen sollen. Andernfalls laufen sie Gefahr, von militärischen Erwägungen getrieben und zum Spielball der Konfliktparteien zu werden. In fragilen Kontexten wie Mali, Kongo oder dem Südsudan gibt es unablässig Gefahren für die Zivilbevölkerung, welche internationale Schutzmaßnahmen rechtfertigen können, wie der ehemalige UN-Mitarbeiter Ralph Mamiya schreibt. Doch ohne politischen Prozess gibt es keine ordnenden Prioritäten, welche den strategischen Einsatz knapper Ressourcen und einen absehbaren Abzug internationaler Truppen regeln könnten.

Natürlich gibt es handfeste Gründe für den Mangel an politischen Strategien im Sicherheitsrat. Dessen Arbeit beruht auf hart erarbeiteten Kompromissen, die sich wiederum in teils vager oder komplizierter Sprache niederschlagen. Zudem gibt es in einigen Situationen wie im Südsudan kein funktionierendes Friedensabkommen, welches das Handeln der Friedensmission leiten könnte.

Deutschland sollte den Sicherheitsrat zu strategischem Denken anregen

Diese strukturellen Probleme kann Deutschland nicht in zwei Jahren beheben. Auch fehlen Deutschland die diplomatischen Kapazitäten, um für jede Situation auf der Agenda des Sicherheitsrats eine eigene Strategie zu erarbeiten. Daher sollte die Bundesregierung Prioritäten setzen. Deutsche Diplomaten und Diplomatinnen können den Sicherheitsrat insgesamt zu strategischerem Denken anregen. Je interaktiver und formloser Diskussionen vor eigentlichen Verhandlungen stattfinden, umso fruchtbarer sind sie meistens.

Die Bundesregierung könnte sich an Schweden ein Beispiel nehmen, das zusammen mit Peru in diesem Jahr eine Klausur für alle Botschafterinnen und Botschafter des Sicherheitsrats organisierte. Die ständige Vertretung in New York kann darüber hinaus Veranstaltungen am Rande offizieller Treffen und im sogenannten Arria-Format ausrichten. So kann sie die Perspektiven von zivilgesellschaftlichen Organisationen aus den betroffenen Ländern sowie Expertinnen und Experten zu aktuellen Mediations- und Vermittlungsprozessen nach Manhattan zu holen. Zuletzt kann Deutschland während seiner einmonatigen Präsidentschaft des Sicherheitsrats eine thematische Debatte initiieren, wie das gesamte UN-System Friedensprozessen effektiver unterstützen könnte. Dabei sollten insbesondere auch die Grenzen des Sicherheitsrats und die Zusammenarbeit mit anderen UN-Einrichtungen wie Sondergesandten und dem UN-Entwicklungsprogramm (UNDP) berücksichtigt werden.

Klare Sanktionskriterien festlegen

Neben der Verbesserung der Arbeitsatmosphäre und Diskussionsqualität sollte sich Deutschlands Aufmerksamkeit für Friedensprozesse auf drei zentrale Aspekte fokussieren: Die Verfeinerung von Sanktionen, die Rechenschaft von Truppenstellerstaaten sowie die Organisation flexibler Missionen.

Derzeit unterhält der Sicherheitsrat 14 Sanktionsregime, einige davon mit dem expliziten Ziel, Friedens- und Übergangsprozesse zu unterstützen, wie im Südsudan, Mali oder Libyen. Solche Sanktionen sollen theoretisch die gelisteten Individuen nicht primär bestrafen, sondern sie durch Reiseeinschränkungen und das Einfrieren von Vermögensgütern zur konstruktiven Teilnahme an Friedensprozessen anregen. In der Realität sind Sanktionseinschränkungen jedoch häufig zu langsam und zu rückwärtsgewandt, als dass sie aktuelle Vermittlungsbemühungen beeinflussen könnten. Deutschland hat seit Mitte der 1990er Jahre die Reform der UN-Sanktionen intensiv begleitet. Als Mitglied der Sanktionsausschüsse sollte es sich für die Anwendung klarer Listungs- und Entlistungskriterien in jedem Einzelfall einsetzen.

Truppenkontingente systematisch auf vorherige Menschenrechtsverletzungen überprüfen

Kaum etwas schadet dem Ansehen von UN-Friedensmissionen so sehr wie Vorfälle sexueller Ausbeutung und Gewalt in den Einsatzländern sowie mangelnde Einsatzbereitschaft, wenn Zivilisten in unmittelbarer Nähe von Gewalt bedroht sind. Generalsekretär António Guterres hat bereits wichtige Reformen in diesem Bereich angestoßen. Doch Botschafter Christoph Heusgen fiel auf eine entsprechende Frage bei einer Diskussionsveranstaltung in New York nur die stärkere Berücksichtigung von Frauen ein. Noch wichtiger wäre die systematische Überprüfung aller Truppenkontingente auf vorherige Menschenrechtsverletzungen, z.B. in inländischen Einsätzen. Wie der Einsatz von 49 nicht-überprüften sri lankischen Soldaten im Libanon zeigt, ist das bisherige UN-System nicht ausreichend.

Ausgestattet mit seiner Glaubwürdigkeit als Truppensteller in Mali sollte sich Deutschland für eine stärkere Rechenschaftspflicht aller Truppenstellerstaaten einsetzen. Staaten, die Vorwürfen sexueller Ausbeutung durch ihre Soldaten nicht nachgehen, sollte der UN-Generalsekretär auf Grundlage eines existierenden Beschlusses des Sicherheitsrates von Missionen ausschließen. Genauso sollten die Leistungsbewertungen von Truppenkontingenten, welche der Sicherheitsrat nach einer Mandatsüberprüfung für den Südsudan anordnete, auch in allen anderen Missionen angewandt werden.

Besuchsmissionen des Sicherheitsrates zum Krisenmanagement nutzen

Deutsche Diplomatinnen und Diplomaten verweisen gern auf zivile Krisenprävention als Priorität im Sicherheitsrat. Welchen Mehrwert das scharfe Schwert des Sicherheitsrats in politischen Krisen leisten kann, erläutern sie nur selten. Ein wichtiges Instrument zum durchaus auch frühen Krisenmanagement sind Besuchsmissionen des Sicherheitsrats. Unter der Führung von ein bis drei Mitgliedern reisen dabei Vertreterinnen und Vertreter aller 15 Staaten in eine Region, um mit den beteiligten Akteuren direkt zu sprechen.

Deutschland sollte bei Gelegenheit die Vorbereitung und Führung einer solchen Mission übernehmen. Ziele könnten der Sudan oder Südsudan sein, in denen Deutschland Mediations- und Dialogprozesse unterstützt. Gleichzeitig sollte sich Deutschland für flexiblere und damit weniger aufwendige und politisierte Formate solcher Missionen bemühen, welche eine kleinere Delegation des Sicherheitsrats zusammen mit UN-Beauftragten zusammenbringt.

Nicht den Konflikt scheuen

Eine stärkere Fokussierung des Sicherheitsrats auf die Förderung von Friedens- und Übergangsprozessen wird auf Gegenwehr stoßen. China, Russland, und einige Länder des globalen Südens bemühen schnell den Bezug zur staatlichen Souveränität, wenn es um internationale Vermittlungsbemühungen in autoritären Staaten geht. Die USA unter Präsident Donald Trump torpedieren diplomatische Prozesse um den Iran oder Syrien und kürzen das Budget von Friedensmissionen selbst dort, wo Gewalt- und Konfliktrisiken steigen wie im Kongo. Als ehemalige Kolonialmächte halten sich Großbritannien und Frankreich in Kamerun zurück, während der Konflikt um die englischsprachigen Gebiete eskaliert.

Mit dem Anspruch, für Frieden und Krisenprävention einzutreten, darf Deutschland im UN-Sicherheitsrat nicht vor Konflikten zurückscheuen. Gleichzeitig sollte es auf eine stabile Partnerschaft und einen Austausch innerhalb der europäischen Mitglieder sowie mit Ländern wie Südafrika setzen. Dieses wird ab 2019 ebenfalls dem Sicherheitsrat angehören und strebt unter Präsident Cyril Ramophosa wieder verstärkt multilaterale Lösungen an. Am Ende ihrer Mitgliedschaft sollte die Bundesregierung eine unabhängige Evaluation seiner Diplomatie in Auftrag geben. Um Lehren zu ziehen für die nächste Bewerbung für das Zentrum der Weltmächte.

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Gerrit Kurtz

Gerrit Kurtz promoviert am King’s College London zu präventiver Diplomatie und ist Non-Resident Fellow am Global Public Policy Institute (GPPi) in Berlin.