Besser nicht ertüchtigen als falsche Freunde stärken

14. Mai 2018   ·   Martina Fischer

Die Bundesregierung sollte nicht der Illusion verfallen, die Ausrüstung von Polizei und Militär sei ein Wundermittel zur Stabilisierung in Afghanistan, Mali oder im Irak. Sie sollte von der „Ertüchtigung“ fragwürdiger Regime absehen und sich auf Partner beschränken, die Menschenrechte beachten und ihren Sicherheitssektor tatsächlich reformieren möchten. Alles andere kommt einem Etikettenschwindel gleich.

Wer Länder, in denen bewaffnete Konflikte oder massive Menschenrechtsverletzungen stattgefunden haben, vor dem Rückfall in Gewalt bewahren möchte, kommt um eine Reform von Polizeiapparaten, Geheimdiensten und Armeen nicht herum. Im Idealfall erfolgt deren Umbau parallel zu den politischen und rechtlichen Reformen und ist auch mit substanziellen personellen Erneuerungen verbunden. Das Ziel ist die Herstellung von rechtstaatlichen Strukturen, in denen Gesetze und juristische Verfahren der Streitschlichtung geschaffen werden.

Sicherheitssektorreform verlangt staatliche Strukturen und Reformbereitschaft

Friedenswissenschaftliche Studien weisen darauf hin, dass gewisse Voraussetzungen erfüllt sein müssen, damit Reformen im Sicherheitssektor gelingen: Wie auch Robin Schroeder in seinem Beitrag zu Mali betont, müssen zum einen staatliche Strukturen überhaupt vorhanden sein, um diese reformieren zu können. Zudem müssen die politischen Entscheidungsträger bereit sein, die Anpassung an demokratische Strukturen zuzulassen. Für die SSR-Strategie der Bundesregierung bedeutet das, dass sie Armee- und Sicherheitskräfte eines Partnerlandes intensiv auf ihre Performance im Umgang mit Menschen- und Bürgerrechten hin prüfen und das Personal intensiv durchleuchten sollte. Nur dann kann Sicherheitssektorreform (SSR) wirklich zur guten Regierungsführung und zur Sicherheit der Bürger/innen beitragen. Sind diese Voraussetzungen nicht gegeben, riskiert sie eine sinnlose Verschwendung von Ressourcen und SSR-Maßnahmen verlaufen im Sande.

Die Idee, Staaten und Gesellschaften, die sich vom Krieg zum Frieden oder von einer Diktatur in eine Demokratie wandeln, bei der Errichtung eines funktionierenden Gewaltmonopols zu unterstützen, unterscheidet sich jedoch fundamental von der Realität der Ertüchtigungsprogramme, die derzeit von der EU und ihren Mitgliedstaaten in Teilen Afrikas durchgeführt werden.

 „Ertüchtigung“ dient der Abwehr von Migrationsbewegungen

Das Weißbuch der Bundesregierung beschreibt „Ertüchtigung“ als die Ausbildung und Ausrüstung von Polizei und Armeen in Drittstaaten, wobei Afrika aktuell besonders im Fokus steht. Die EU spricht von „Capacity Building for Security and Development“. Deutschland und die EU gründen Ertüchtigungsprogramme auf eine sehr diffuse Agenda: sie reicht von der Bekämpfung terroristischer Strukturen und organisierter Kriminalität, über die Eindämmung von Drogen- und Menschenhandel bis hin zur Abwendung von Staatszerfall und sogenannter illegaler Migration.

Doch ein Aspekt bestimmt den Kern des deutschen und europäischen Engagements seit Beginn dieses Jahrzehnts immer stärker: Die Auslagerung von Migrationskontrolle auf den afrikanischen Kontinent. Seit Jahren bemühten sich die EU und ihre Mitgliedstaaten um Abkommen zur Verlagerung des Grenzkontrollregimes mit den nordafrikanischen Staaten (darunter Libyen, Tunesien und Ägypten). Inzwischen wird die Zusammenarbeit auf den gesamten sogenannten „afrikanischen Krisenbogen“ bis hin zu den Sahelstaaten und zum Horn von Afrika ausgedehnt.

Ertüchtigungsprogramme bekämpfen keine Fluchtursachen

Die deutsche Regierung hatte 2015 einen nationalen „Ertüchtigungstitel“ etabliert. Davon profitiert haben vor allem jene Länder, mit denen Migrationsabkommen geschlossen wurden. Auf die Frage der Partei DIE LINKE im Deutschen Bundestag nach der Auswahl von Partnerländern antwortete die Bundesregierung, das Ziel sei „die Sicherheit im Krisenbogen zwischen Mali, Irak und dem Horn von Afrika zu verbessern“. Denn „durch die Folgen von Instabilität in der Nachbarschaft der EU“ seien „deutsche Sicherheitsinteressen betroffen“. Zudem sei „Ertüchtigung  (…) auch ein Element bei der Umsetzung der migrationspolitischen Zielsetzungen der Bundesregierung“.

Mit der „Deklaration von Malta“ im Februar 2017 intensivierten die EU-Staats- und Regierungschefs die Kooperation mit Libyen und Ägypten, um die Mittelmeerroute zu schließen. Auch mit Niger und Äthiopien wurden „Migrationspartnerschaften“ abgeschlossen. Zu den Partnern zählen also Staaten, die Menschenrechte in ihrem Land grob missachten. Wenn sie Grenzen sichern und Migranten zurücknehmen, erhalten sie dennoch Handels- oder Visaerleichterungen und können mit Sicherheitsausrüstung rechnen. Insgesamt 1,7 Milliarden Euro möchte die EU bis 2020 für Sicherheit und Entwicklung in der Sahelregion investieren.

Diese Maßnahmen werden oft als „Fluchtursachenbekämpfung“ bezeichnet, obgleich sie eigentlich auf Migrationsverhinderung zielen. Doch solche „Ertüchtigungsprogramme“ tragen höchstens dazu bei, Migration punktuell zu verlagern und zu kanalisieren. Fluchtursachen bekämpfen sie keineswegs. Dem Zerfall von staatlichen Strukturen können sie auch nicht entgegenwirken. Zudem bringen sie zahlreiche Risiken mit sich.

Das Risiko, die falschen Akteure zu ertüchtigen, ist groß

In Regionen mit schwachen staatlichen Strukturen gilt: Der Freund von heute kann durch Regierungswechsel oder gewaltsame Umstürze schnell zum gut ausgebildeten und ausgerüsteten Feind von morgen werden. Der Führer des Putsches, der Mali 2012 in Bedrängnis brachte, hatte in den USA militärische Ausbildungen durchlaufen, und die USA hatten dort sowohl staatliche Verbände als auch nicht-staatliche Milizen über Jahre hin trainiert. Friedensforscher hegen daher erhebliche Zweifel daran, ob eine Ertüchtigung von Sicherheitskräften in Räumen begrenzter oder völlig kollabierter Staatlichkeit erfolgreich sein kann. Die Bundesregierung sollte nicht der Illusion verfallen, Ertüchtigungsstrategien als ein „Wundermittel“ zu sehen, mit dem in Afghanistan, Mali oder Irak stabile Staaten geschaffen werden können. Ein weiteres Problem besteht darin, dass mit Ertüchtigungsprogrammen Material und Knowhow in Krisenregionen gelangen, das für Kriegseinsätze nutzbar ist. Brot für die Welt und auch die „Gemeinsame Konferenz Kirche und Entwicklung“ haben nachdrücklich auf diese Gefahren hingewiesen. Insbesondere dann, wenn Militärhilfeprogramme mit der Abgabe von Waffen oder sogenannten „Dual-use-Produkten“ verbunden sind, bergen sie das Risiko einer unkontrollierten Weiterverbreitung. Die Bundesregierung sollte also Auskunft darüber erteilen, wie sie gewährleisten möchte, dass Ausrüstung nicht in falsche Hände gerät und dass rechtliche Bestimmungen, die Rüstungsexporte in Krisenregionen unterbinden sollen, nicht ausgehebelt werden.

Keine Beihilfe zu Menschenrechtsverletzungen leisten

Ein weiteres Risiko liegt in der potentiellen Beihilfe zu Menschenrechtsverletzungen. Inzwischen erhärten sich die Belege dafür, dass die EU und auch die deutsche Regierung ihre Partner weniger nach demokratischen Kriterien auswählen, als vielmehr nach der Bereitschaft, „Migrationspartnerschaften“ abzuschließen. Dies führt zu problematischen Situationen, wie eine ZDF-Monitor-Sendung vom 15. Juni 2017 sowie ein Bericht von „Titel, Thesen, Tempera­mente“ vom 9. Juli 2017 illustrierten. Sie wiesen nach, dass sich die EU-Länder bei der Seenotrettung im Mittelmeer immer mehr zurücknahmen, während die mit EU-Mitteln ausgebildete libysche Küstenwache Rettungseinsätze von NGOs unterband. Geflüchtete wurden von der Küstenwache nach Libyen zurückgebracht und in Lagern interniert, dort gedemütigt, gefoltert und vergewaltigt. Die Reportagen verdeutlichten, dass die „Kooperationspartner“ der EU eigene Interessen verfolgen und teilweise sogar vom Menschenhandel profitieren. Die EU wurde für ihre Praxis vom UN-Hochkommissar für Menschenrechte massiv kritisiert.

Nur mit Partnern zusammenarbeiten, die Menschenrechte beachten

Angesichts der kritischen Bilanz sollte sich die deutsche Kooperation mit Sicherheitsapparaten auf Transformationsgesellschaften beschränken, die einen Reformwillen hin zur Rechtsstaatlichkeit mitbringen. Will die Bundesregierung dem Anspruch der Leitlinien „Konflikte verhindern, Krisenbewältigen, Frieden fördern“ gerecht werden, kann sie nur mit Partnern zusammenarbeiten, die menschenrechtskonform handeln. Sie muss Ausstattungshilfe für Diktaturen und auch für Milizen in zerfallenen Staaten ausschließen. Bei der Auswahl der Kooperationspartner sollte die Bundesregierung wissenschaftliche Einrichtungen, NGOs und Expert/innen vor Ort konsultieren. Der libysche Journalist Mustafa Fetouri hat überzeugend dargelegt, dass eine Zusammenarbeit mit Sicherheitsapparaten mit einem sorgfältigen Screening verbunden sein muss, wodurch Personen ausgeschlossen werden, die für Kriegsverbrechen, Menschenrechtsverletzungen, Plünderungen oder ähnliche Vergehen verantwortlich sind. Eine solche Durchleuchtung sollte nicht nur einmalig, sondern fortlaufend durchgeführt werden.

Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass die Bundesregierung die Ziele jeder Kooperation im Bereich der Sicherheitsapparate ausführlich erklären muss, sodass die Effekte evaluiert werden können. Für jede Maßnahme sollte die Bundesregierung vorab folgende Fragen sorgfältig prüfen:

  • Wird sie die Sicherheit für die Bevölkerung im Partnerland erhöhen?
  • Was trägt sie zur Bewältigung von Konfliktursachen bei?
  • Kann sie gute Regierungsführung unterstützen? Sind staatliche Strukturen und Bereitschaft zu Reformen vorhanden?
  • Wie kann der Transfer von Material an Unbefugte ausgeschlossen und eine Anwendung nach menschen- und völkerrechtlichen Standards sichergestellt werden?
  • Welchen Mehrwert erbringt die Ausrüstung und Ausbildung von Streitkräften zusätzlich zur Unterstützung von Polizeiapparaten?

Solange die Bundesregierung diese Fragen nicht überzeugend beantworten kann, ist Ausbildungs- und Ausrüstungshilfe nicht als Beitrag zu einer „präventiven“ Sicherheitspolitik und Friedensförderung zu werten. Die „Ertüchtigung“ von autoritären Regimen oder Milizen zur Migrationsabwehr ist nicht mit Sicherheitssektorreform gleichzusetzen. Und derartige  Kooperationen sollten auch nicht als Beitrag zur „Beseitigung von Konfliktursachen“ deklariert werden, wie es das Weißbuch nahelegt – denn das kommt einem Etikettenschwindel gleich. 

Europäische Union Security Sector Reform Partner Menschenrechte Frieden & Sicherheit

Martina Fischer

Dr. Martina Fischer ist Friedensforscherin und im Referat Menschenrechte und Frieden in der Politikabteilung von Brot für die Welt in Berlin tätig.