Deutschland als Retter der „regelbasierten internationalen Ordnung“?

25. Juli 2018   ·   Hannah Birkenkötter

Im Einsatz für eine „regelbasierte internationale Ordnung“ muss die Bundesregierung im UN-Sicherheitsrat ihre Rechtsauffassung auch in politisch brisanten Situationen klar artikulieren – indem sie begründet darlegt, welchen internationalen Normen Rechtscharakter zukommt und wie sie sich zueinander verhalten. Außerdem muss sie Brüche der Rechtsordnung klar benennen. Dabei kann sie eine Änderung des Völkerrechts fordern. Eine solche politische Debatte erfordert aber, dass zunächst Rechtsklarheit herrscht.

Die „regelbasierte internationale Ordnung“ ist ein Eckpfeiler der deutschen Sicherheitsratsmitgliedschaft, die am 1. Januar 2019 beginnen wird. Bereits in der offiziellen Kampagnenbroschüre der Bundesregierung hieß es: „Als global vernetztes Land setzen wir uns für eine regelbasierte Weltordnung ein, die von der Stärke des Rechts und nicht durch das Recht des Stärkeren geprägt ist.“ Die Herrschaft des Rechts als Dreh- und Angelpunkt in einer „Welt aus den Fugen“: Hierfür steht die Bundesregierung nach eigener Aussage. Aber was ist mit dem Einsatz für eine regelbasierte internationale Ordnung konkret gemeint?

In einer öffentlichen Vorstellungsrunde der Kandidaten für den nicht-ständigen Sitz erläuterte Christoph Heusgen, Deutschlands Ständiger Vertreter bei den Vereinten Nationen: Die internationale Ordnung sei unter Beschuss und Deutschland werde alles daran setzen, diese Ordnung vor denen zu schützen, die sie missachteten. Zuletzt konkretisierte er dies auf dem PeaceLab-Blog noch einmal: Die Bundesregierung möchte einer staatenzentrierten Sicht, wie sie vor allem China und Russland verkörpern, eine Perspektive entgegensetzen, die das Individuum in den Blick nimmt.

Das Völkerrecht: umfangreich und fragmentiert

Das erfordert zunächst einmal Klarheit darüber, um welche Regeln des Völkerrechts es geht. Noch nie gab es so viele internationale Rechtsregeln wie heute: Allein der Generalsekretär der Vereinten Nationen verwahrt über 560 multilaterale Verträge; über 55.000 völkerrechtliche Verträge sind bei der UN nach Art. 102 UN-Charta registriert (Stand April 2018).

Dazu kommt eine Vielzahl von völkergewohnheitsrechtlichen und sog. soft-law-Normen, die häufig mehr oder weniger geschlossene Systeme bilden. Das Spektrum reicht von zahlreichen Abrüstungsabkommen und Menschenrechtsverträgen, dem internationalen Handelsrecht, dem Völkerstrafrecht und dem internationalen Umweltrecht bis zum Recht der zivilen Luftfahrt oder dem Weltraumrecht.

Angesichts dieser Vielzahl sich überlappender und auch nicht immer widerspruchsfreier Regelkomplexe diskutiert die Völkerrechtswissenschaft seit über einem Jahrzehnt die Frage, wie mit einer drohenden Fragmentierung des Völkerrechts umzugehen sei. Hier stellen sich unter anderem die Fragen: Welches Recht? Wie ist es auszulegen? Wie sind verschiedene Rechtsregeln miteinander in Einklang zu bringen? Hier sollte die Bundesregierung durch klar artikulierte Rechtsauffassungen zur Rechtssicherheit beitragen – gerade in der Frage, welche Regeln Vorrang haben.

Staaten als Protagonisten des Völkerrechts

Das Völkerrecht ist dezentral organisiert und keine hierarchische Struktur mit klarem Letztentscheider. Daher sind alle Protagonisten des Völkerrechts relevant, wenn es um dessen Sicherung, Auslegung und Anwendung geht. Und diese Protagonisten sind nach wie vor in erster Linie Staaten, trotz der zunehmend wichtigen Rolle internationaler Organisationen, internationaler Gerichten und anderer transnational agierender Akteure.

Die staatliche Rechtsauffassung spielt daher nicht nur für die Fortentwicklung des Völkergewohnheitsrechts eine Rolle, sondern ist unabdingbar für jede „regelbasierte Ordnung“: Denn eine klar artikulierte Rechtsauffassung schafft Rechtssicherheit.

Das gilt auf drei Ebenen: Erstens bedarf es zur Sicherung bereits erreichter Standards ihrer Bestätigung und Bekräftigung als geltendes Recht. Zweitens sind viele Regeln des Völkerrechts zu ihrer Anwendung und gerade auch im Verhältnis untereinander auslegungsbedürftig – auch hierzu bedarf es klarer und begründeter Äußerungen. Und drittens ist die Durchsetzung des Völkerrechts in besonderem Maße darauf angewiesen, dass Rechtskonformität wie Rechtsverstöße klar benannt werden.

Standards sichern: Recht klar benennen

Rechtssicherung und Rechtsauslegung sollten der Bundesregierung gerade in den Themenbereichen wichtig sein, für die sie sich während ihrer Sicherheitsratsmitgliedschaft besonders einsetzen möchte: Frauen, Frieden und Sicherheit, Klimaschutz als Sicherheitsthema, Prävention, Kinder und bewaffneter Konflikt.

In all diesen Bereichen geht es auch um rechtliche Einordnungen: Handelt es sich beispielsweise bei der Beteiligung von Frauen an Friedensprozessen lediglich um ein politisches Nice-to-have oder um eine in internationalen Menschenrechten wurzelnde Rechtspflicht? Sollen Klimakatastrophen als Bedrohung des Friedens eingeordnet werden und so den Handlungsspielraum des Sicherheitsrats erweitern, oder lediglich als sicherheitsrelevantes Thema benannt werden? Erwachsen aus einem Fokus auf Prävention Pflichten rechtlicher Art?

Hier sollte die Bundesregierung klar artikulieren, wo sie Standards als rechtlich verbindlich ansieht und diese so sichern. Vor allem stellt sich die Frage: Hat der Schutz der Menschenrechte als „harter Kern“ der Sicherheit völkerrechtliche Folgen im Friedenssicherungsrecht?  Ist die humanitäre Intervention als Rechtsfigur wünschenswert? Die Bundesregierung muss hier klar Position beziehen.

Durchsetzung sichern: Rechtsbrüche klar benennen

Das hat sie zuletzt nach den Luftangriffen auf syrische Chemiewaffenarsenale versäumt. Weder hat die Bundesregierung ihre Rechtsauffassung klar geäußert, noch hat sie den Wunsch nach einer Rechtsänderung artikuliert. Nach nahezu einhelliger Auffassung waren die Luftangriffe rechtswidrig. Wenn die Bundesregierung hier anderer Ansicht ist, dann sollte sie dies klar formulieren. Sonst sollte sie Rechtsbrüche als solche benennen.

Das kann sie natürlich mit einer Forderung nach einer Rechtsänderung verbinden. Aber diese rechtspolitische Diskussion kann nur dann geführt werden, wenn die eigenen Auffassungen zum geltenden Recht und gewünschten Rechtsveränderungen klar artikuliert werden. Politisch mag es verständlich sein, dass die Bundesregierung nicht drei Bündnispartner mit der Benennung eines Rechtsverstoßes brüskieren wollte. Einer regelbasierten Ordnung, die auf Rechtsklarheit angewiesen ist, dient ein solches Verhalten aber nicht.

Das Völkerrecht ist relevant

Natürlich kann sich die internationale (oder irgendeine) Rechtsordnung nicht von faktischen Machtkonstellationen befreien. Daraus folgt aber nicht, dass das Recht obsolet ist. Gerade im Sicherheitsrat sollte die Bundesregierung ihre Rechtsauffassung klar artikulieren und begründen. Denn auch andere Akteure – Russland nach der Besetzung der Krim, das Vereinigte Königreich und Frankreich nach den Luftangriffen auf Syrien – haben das Recht in Stellung gebracht, um ihren Handlungen Legitimität zu verleihen.

Dabei wird die Interpretationsbedürftigkeit des Rechts natürlich auch für die eigenen Zwecke genutzt. Aber gerade weil zentrale Akteure sich trotz ihrer faktischen Machtposition nicht außerhalb des Rechts stellen, sollte die Bundesregierung Argumente, die im Sicherheitsrat in der Sprache des Rechts formuliert sind, ernstnehmen.

Wo sie eine andere Rechtsauffassung vertritt, sollte sie dies deutlich machen und vorgebrachte Rechtsargumente mit eigenen Argumenten entkräften. Denn das Völkerrecht hat ein Legitimierungspotenzial in seiner Eigenschaft als Recht und dient damit durchaus der Begrenzung von Handlungsspielräumen – und zwar als unabhängiger Faktor in der internationalen Politik.    Dem Sicherheitsrat kommt als einzigem Organ der Vereinten Nationen, dessen Entscheidungen Staaten rechtlich binden können, eine herausgehobene Bedeutung für die Fortentwicklung des Völkerrechts zu. Deswegen wird hier besonders genau hingeschaut, wie Staaten ihre Rechtsauffassungen artikulieren – zuletzt etwa nach den umstrittenen Luftangriffen in Syrien. Gerade deswegen sollte sich Deutschland hier nicht nur klar zum Völkerrecht bekennen, sondern es auch klar benennen: Auf der Ebene der Rechtssicherung, der Rechtsanwendung und der Rechtsdurchsetzung.

Eine frühere Version dieses Beitrags erschien zunächst auf dem Verfassungsblog.

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Hannah Birkenkötter

Hannah Birkenkötter ist wissenschaftliche Mitarbeiterin am Lehrstuhl für Öffentliches Recht und Rechtsphilosophie (Prof. Dr. Christoph Möllers) an der Humboldt-Universität zu Berlin. Sie ist Associate Editor des Verfassungsblogs, zuständig für Völkerrechtsthemen.