Rechtsstaatsförderung Deutschlands und der Vereinten Nationen verzahnen

24. April 2019   ·   Hannah Birkenkötter

In ihrer Strategie zur Rechtsstaatsförderung sollte die Bundesregierung die operative Arbeit der Vereinten Nationen in diesem Bereich aufgreifen und sich für eine stärkere Unterstützung und Verzahnung aussprechen – sowohl lokal als auch global. Darüber hinaus sollte Deutschland für ein einheitliches Begriffsverständnis von Rechtsstaatlichkeit in den politischen Gremien der Vereinten Nationen werben.

Debatten

in Zusammenarbeit mit dem RSF-Hub der Freien Universität Berlin

Rechtsstaatlichkeitsförderung ist mittlerweile ein integraler Bestandteil des operativen Geschäfts der Vereinten Nationen. Alle derzeit aktiven multidimensionalen Friedensmissionen der Vereinten Nationen haben ein Mandat zur Stärkung von Rechtsstaatlichkeit und viele Länderbüros bieten Maßnahmen der Rechtsstaatlichkeitsförderung an. 

Den normativen Grundstein für die Rechtsstaatlichkeitsarbeit der Vereinten Nationen bildet ein Bericht des ehemaligen Generalsekretärs Kofi Annan aus dem Jahr 2004, in dem dieser eine grundlegende Begriffsbestimmung der Rechtsstaatlichkeit vorlegte. Rechtsstaatlichkeit wird verstanden als „ein Regierungsprinzip, nachdem alle Personen, Institutionen und Entitäten, öffentlich und privat, einschließlich des Staates selbst, solchen Gesetzen verpflichtet sind, die öffentlich verkündet wurden, gleichmäßig anwendbar sind, über die durch unabhängige Gerichte entschieden wird, und die mit internationalen Menschenrechtsstandards im Einklang stehen.“ (Ziff. 6, Übersetzung der Autorin). Diese „gemeinsame Sprache“ wurde in einer „Guidance Note“ aus dem Jahr 2008 weiter ausbuchstabiert: Rechtsstaatlichkeitsförderung soll durch internationale Normen angeleitet werden und Menschenrechte sowie Geschlechtergerechtigkeit voranbringen, dabei muss sie stets auf den politischen und länderspezifischen Kontext zugeschnitten sein und in nationaler Eigenverantwortung und unter Einbeziehung wichtiger gesellschaftlicher Gruppen erfolgen.

Kohärenzsicherung als operative Herausforderung

Dabei ist Kohärenzsicherung ein wichtiges Thema, und zwar sowohl horizontal, d.h. zwischen den verschiedenen VN-Akteuren, als auch vertikal, also im Verhältnis zwischen der Länderebene und dem VN-Hauptquartier in New York. Hierfür existiert seit 2012 ein dreistufiges System, das Kohärenz erstens horizontal auf der Ebene des Hauptquartiers, zweitens horizontal auf der Ebene der jeweiligen Länderbüros und drittens vertikal zwischen Hauptquartier und der Länderebene sichern soll.

Für die strategische, horizontale Gesamtkoordination auf globaler Ebene ist die „Rule of Law Resource and Coordination Group“ (RoLCRG) verantwortlich, in der fast alle Programme und Büros der Vereinten Nationen sowie die Weltbank vertreten sind. Sie wird von der Stellvertretenden Generalsekretärin geleitet und durch eine im Exekutivbüro des Generalsekretärs angesiedelte Einheit („rule of law unit“) unterstützt. Auf der Länderebene ist die Leitung des jeweiligen VN-Länderteams zur Herstellung von horizontaler Kohärenz verantwortlich. Auf dieser Ebene müssen sich die VN-Akteure außerdem mit anderen Partnerorganisationen vor Ort sowie mit lokalen und staatlichen Akteuren vernetzen und abstimmen. Hier kann Deutschland eine entscheidende Rolle spielen, indem die deutschen Akteure vor Ort proaktiv den Austausch und die Koordinierung mit anderen internationalen Akteuren suchen. Das setzt voraus, dass die entsprechenden Strukturen und Ansprechpartner*innen, also die jeweilige VN-Missionsleitung, bekannt sind und gute Kontakte bestehen.

Unterstützung des Global Focal Point: finanziell und ideell 

Für den Erfolg der Rechtsstaatlichkeitsarbeit der Vereinten Nationen ist vor allem die vertikale Verbindung zwischen lokaler und globaler Arbeit wesentlich, die durch das sogenannte „Global Focal Point Arrangement“ hergestellt wird. Hierbei handelt es sich um einen semi-formellen Austauschmechanismus zwischen den beiden Hauptakteuren der VN im Feld: dem VN-Entwicklungsprogramm (UNDP) und der Hauptabteilung für Friedenseinsätze (DPO). Diese beiden Akteure sind gemeinsam hauptverantwortlich dafür, Kohärenz zwischen dem Hauptquartier und dem Feld herzustellen. Insbesondere bedient der Global Focal Point die immer weiter steigende Anfrage nach Expertise zum Themenkomplex Rechtsstaatlichkeit, indem Mitarbeiter*innen mit entsprechender Erfahrung von der Politikebene in New York in einzelne Missionen entsandt werden. Darüber hinaus soll durch Ko-Lokation ein engerer Austausch zwischen der VN-Friedenssicherungsmaschinerie und dem VN-Entwicklungsprogramm hergestellt werden. Dies ist laut eines externen Prüfberichts aus dem letzten Jahr zumindest teilweise gelungen, wenngleich es eine Menge Verbesserungsbedarf in der Abstimmung zwischen unterschiedlichen VN-Akteuren gibt.

Deutschland hat den Global Focal Point in der Vergangenheit finanziell unterstützt, teils auf globaler Ebene, teils auf der Ebene von Friedenssicherungseinsätzen, konkret in Mali, welches als ein Positivbeispiel der Koordinierung von Rechtsstaatlichkeitsansätzen in dem Prüfbericht genannt wird. Die Bundesregierung sollte den Global Focal Point auch weiterhin finanziell und darüber hinaus ideell unterstützen, z.B. indem die Regierung die Vereinbarung im Rahmen der verschiedenen Politikprozesse der Vereinten Nationen hervorhebt und ihm so normative Legitimität verleiht. Gleichzeitig sollte Deutschland auf Verbesserungsbedarf gegenüber den Vereinten Nationen hinweisen. So sollte etwa das Prinzip der Ko-Lokation auch andere relevante VN-Entitäten umfassen, vor allem das Büro zur Unterstützung der Friedenskonsolidierung (Peacebuilding Support Office, PBSO).

Kein einheitliches Verständnis unter den Mitgliedstaaten

Während die eingangs zitierte „gemeinsame Sprache“ Kofi Annans sowie die erwähnten Leitprinzipien den Grundstein der operativen Rechtsstaatlichkeitsarbeit der Vereinten Nationen bilden, ist diese Begriffsbestimmung unter den Mitgliedstaaten umstritten. Zwar gibt es keinen Staat, der offen Einspruch gegen den Begriff „Rechtsstaatlichkeit“ einlegen würde. Allerdings haben sich einige Mitgliedstaaten deutlich dafür ausgesprochen, dass die Begriffsbestimmung Annans keine allgemeingültige Definition darstellt. Umstritten ist vor allem, ob Rechtsstaatlichkeit vorrangig auf innerstaatliche oder zwischenstaatliche Verhältnisse anzuwenden ist. Außerdem wird um die Schwerpunktsetzung gerungen: Erfordert die Förderung von Rechtsstaatlichkeit primär Maßnahmen zur Armutsbekämpfung oder primär die Stärkung demokratischer Prozesse? Während man sich schnell einigen kann, dass beide Aspekte wichtig sind, ist bei knappen Ressourcen unklar, welcher Aspekt Vorrang hat.

Der Begriff der Rechtsstaatlichkeit ist Gegenstand verschiedener Politikprozesse in verschiedenen Gremien der Vereinten Nationen. Seit 2006 wird eine jährliche Resolution in der Generalversammlung unter dem Titel „Rechtsstaatlichkeit auf der nationalen und internationalen Ebene“ verabschiedet. Im Jahr 2012 hielt die Vollversammlung ihre jährliche Tagung auf hoher Ebene zum gleichen Thema ab und verabschiedete eine Erklärung, in der die Staatengemeinschaft zwar wiederum nicht zu einer einheitlichen Begriffsbestimmung gelangte, gleichwohl aber die Geltung von Rechtsstaatlichkeit für alle Staaten sowie internationale Organisationen anerkannte.

Rechtsstaatsförderung bei Friedensicherung und Menschenrechtsarbeit

Mandate zur Förderung der Rechtsstaatlichkeit in Konflikt- und Postkonfliktsituationen fallen in die Zuständigkeit des VN-Sicherheitsrats. Neben der Mandatserteilung hat der Sicherheitsrat zwischen 2004 und 2014 sechs offene Debatten zu Fragen der Rechtsstaatsförderung abgehalten. Zuletzt verabschiedete er im Dezember 2018 eine Resolution zu Friedenssicherungseinsätzen, die sich insbesondere mit der Unterstützung von Polizei-, Justiz- und Strafvollzugsdiensten befasst. 

Auch der Menschenrechtsrat hat sich in mehreren Resolutionen zu „Menschenrechten, Demokratie und Rechtsstaatlichkeit“ geäußert und ein Multistakeholder-Forum unter dem gleichen Titel eingerichtet. Das Forum wird 2020 zum dritten Mal ausgerichtet und sich mit dem Thema „Gleichberechtigter Zugang aller zur Justiz“ befassen. Diese explizite Bezugnahme auf das Ziel 16.3 der Agenda 2030 – die Rechtsstaatlichkeit auf nationaler und internationaler Ebene zu fördern und den gleichberechtigten Zugang aller zur Justiz zu gewährleisten – ist zu begrüßen. Das Ziel 16 ist außerdem Gegenstand des diesjährigen Hochrangigen Politischen Forums, das die Agenda 2030 evaluiert.

Deutschland sollte ein kohärentes Begriffsverständnis vertreten

Dass verschiedene Politikprozesse aufeinander bezogen und miteinander abgestimmt werden, ist jedoch nicht die Norm. So enthält etwa die UNSR-Resolution aus dem Dezember 2018 keinerlei Hinweise auf Prozesse in anderen Teilen des Systems der Vereinten Nationen, etwa der jährlichen Debatte in der Generalversammlung, der Erklärung aus 2012, oder dem Nachhaltigkeitsziel 16.3. In diesem konkreten Fall liegt dies sicher auch daran, dass der Text der Resolution das Ergebnis zäher Verhandlungen war, in denen insbesondere China und Russland darauf bestanden haben sollen, den Resolutionstext eng auf den Kontext von Friedenssicherungsmissionen zu begrenzen.

Es wird also nicht immer möglich sein, Querverweise zwischen den unterschiedlichen Prozessen vorzunehmen. Gleichwohl sollte die Bundesregierung darauf hinwirken, die unterschiedlichen, teils parallel laufenden Prozesse zusammenzudenken und ein kohärentes Begriffsverständnis zu vertreten. Dazu gehört vor allem, das rechtebasierte Verständnis des Nachhaltigkeitsziels 16 auch im Sicherheitsbereich zu verankern und bei der Stärkung von Polizei-, Justiz- und Strafvollzugsdiensten im Kontext von VN-Friedensmissionen einzubringen. Hierauf sollte Deutschland während seiner Mitgliedschaft im Sicherheitsrat gerade bei der Mandatierung von Missionen achten.

Zur Sicherung der Politikkohärenz gehört ebenso, und ganz praktisch, der Austausch zwischen den einzelnen Personen, die Deutschland in den verschiedenen Foren – dem Sicherheitsrat, der Debatte im Sechsten Unterausschuss in New York, dem Hochrangigen Politischen Forum, dem Menschenrechtsrat in Genf – vertreten. Das ist insbesondere dort relevant, wo die unterschiedlichen Politikprozesse in Deutschland unterschiedlicher Federführung unterliegen. Ein regelmäßiger Austausch der jeweils zuständigen Personen auf der Fachebene ist unabdingbar, wenn Deutschland ein kohärentes Verständnis von Rechtsstaatlichkeit in den Vereinten Nationen vertreten will.

Debatten

in Zusammenarbeit mit dem RSF-Hub der Freien Universität Berlin

Vereinte Nationen Politikkohärenz Entwicklungszusammenarbeit UN-Sicherheitsrat Rechtsstaatsförderung

Hannah Birkenkötter

Hannah Birkenkötter ist wissenschaftliche Mitarbeiterin am Lehrstuhl für Öffentliches Recht, insb. Verfassungsrecht und Rechtsphilosophie an der Humboldt-Universität zu Berlin, wo sie zu Rechtsstaatlichkeitsdiskursen im System der Vereinten Nationen promoviert. Sie ist Vorstandsmitglied der Deutschen Gesellschaft für die Vereinten Nationen e.V. (DGVN).